27 במרץ 2011

שיקולים תכנוניים = שיקולים פוליטיים


האתוס התכנוני אומר שכל שעולים מעלה בסולם ההררכי של מוסדות התכנון, כך הולך הדיון ומתרחק משיקולים פוליטיים, ואת מקומם תופסים שיקולים תכנוניים כבדי משקל.
לא הרי ועדה מקומית, המורכבת, במקרה הרגיל, מנציגי מועצת העיר, שהם אנשים פוליטיים בהגדרה, כחברי ועדה מחוזית שהרכבה הוא תמהיל בין נציגי ראשי רשויות ונציגי משרדי ממשלה. לא הרי ועדה מחוזית, כמועצה הארצית, שהרכבה הוא "מלאכת מחשבת" של איזונים, בין נציגי ממשלה, נציגי שלטון מקומי ונציגי קבוצות וארגונים חוץ ממשלתיים.
יתרה מכך, על מנת להעצים את האתוס האמור, הנחה היועץ המשפטי לממשלה את נציגי הממשלה במוסדות התכנון, ובפרט במועצה הארצית לשקול שיקולים עצמאיים וקבע כי:
"ברור שככל שהמדובר בתפקיד שאופיו מעין שיפוטי חייב חבר מועצה לפעול במועצה באופן עצמאי,  לפי שיקול דעתו, ואין הוא כפוף למדיניות הממשלה או להחלטותיה. נראה שהוא הדין גם כשמדובר בתפקידיה האחרים של המועצה....".

החוק החדש מבשר שינוי בעניין זה.

בעוד שעל פי החוק הבטל, הממשלה היא בעלת הסמכויות לאשר תוכנית מתאר ארציות, באמצעות מנגנון רב שלבי מסובך למדי, שנעשה בו שימוש פעמים ספורות בלבד, משנה החוק חדש את המשוואה. החוק החדש מקל על הממשלה לסטות מהחלטות המועצה הארצית לעניין אישור תוכניות מתאר ארציות, אבל יותר מכך. החוק מוסיף לממשלה סמכות שלא היתה לה קודם. 
החוק החדש מסמיך את הממשלה, לא רק לאשר תוכניות מתאר ארציות, אלא, להחליט על עריכתן, זאת בנוסף על המועצה הארצית.

כתוצאה מכך, לא ירחק היום בו עלולים שיקולים פוליטיים לפלוש לזירה התכנונית.
קחו למשל סיטואציה אפשרית לפיה, במסגרת מו"מ קואליציוני, יעלו בין היתר דרישות על ידי מפלגות שונות בתחום התכנוני. מפלגת ימין תתנה את כניסתה לממשלה בכך שהממשלה תחליט על הכנת תוכנית מתאר שתאפשר הקמת 15 ישובים נוספים בגליל. אפשר גם הפוך, מפלגת שמאל תתנה את כניסתה לממשלה בכך שהממשלה תחליט על הכנת תוכנית מתאר שתאפשר הקמת 15 ישובים נוספים בגליל למגזר הערבי. החרדים יבקשו ישובים לחרדים או תוכנית מתאר ארצית למקוואות, וכך הלאה...

התוצאה מכל האמור, הוא היפוך בפירמידה התכנונית. בחוק החדש ניכר מאמץ, ליצור עומק מקצועי במוסדות התכנון המקומיים, אך בהינף קולמוס, מכניס החוק החדש שיקולים פוליטיים למה שרצה להיות קודש הקודשים התכנוני.   












22 במרץ 2011

ועדה אחת תוכנית אחת

 אחת מסיסמאות השווק של הרפורמה בחוק התכנון והבניה היא " ועדה אחת  - תוכנית אחת". מטרתה להראות כיצד יתיעלו הליכי התכנון. מעתה ואילך, לא ייאלצו לנדוד יזמים מועדה לועדה, בנסיון ארוך שנים לאשר תוכנית אחת – יתכן. בכל מקרה אנחנו ננתק את המונח מהקשרו, נחתוך אותו במחציתו, ונשאל, האומנם תוכנית אחת ?

עד היום הכרנו את "תוכנית המתאר הארצית", שהוותה כלי קיבול לשורה ארוכה של הסדרים, בנושאים שונים, כוללניים או מפורטים, רחבים או מסוימים, לכל שטח המדינה או לחלקים קטנים ממנה – לא עוד. מעתה, בנוסף לתוכנית המתאר הארצית, יכיר החוק החדש גם "בתוכנית מתאר ארצית מפורטת", "בתוכנית מתאר ארצית לתשתיות", ב"תוכנית מתאר ארצית למתקנים בטחוניים", ועל מנת ליצור נוסח אחיד לכל הבלאגן הזה, חיבים ליצור סוג נוסף של תוכניות מתאר ארציות, הוא "תוכנית מתאר ארצית - נוסח מאוחד". 
בצד תוכניות המתאר הארציות, נכיר גם את אלה:
  1. תוכנית מקומית כוללנית.
  2. תוכנית מתאר מקומית בסמכות מחוזית.
  3. תוכנית בעלת חשיבות לאומית.
  4. תוכנית מתאר מקומית למיתקנים בטחוניים.
  5. תוכנית מתאר מקומית לתשתיות.
  6. תוכנית מתאר מקומית לרישום שיכונים ציבוריים.
  7. תוכנית מתאר מקומית נוסח מאוחד.
  8. תוכנית מתאר מקומית בסמכות ועדה מקומית שהוסמכה.
  9. תוכנית מתאר מקומית בסמכות ועדה מקומית שלא הוסמכה.
  10. תוכנית איחוד וחלוקה.
ואולי יש עוד תוכניות, שאותן צריך לדוג מבין סעיפי החוק.....

ברשימה לא מצאתם את תוכנית המתאר המחוזית, שגם ביטולה היווה את אחת הססמאות שליוו את תהליך הכנת החוק. אבל – האם היא באמת תיעלם מהעולם התכנוני? לא בטוח. ראו את סעיף 226 (ב), להצ"ח, שקובע כי תוכניות מחוזיות שאושרו, יהיו עדיפות על פני כל תוכנית אחרת, למעט ארצית.

למרות הרשימה המרשימה, חיבים להודות על האמת, מבחינה מעשית יש ברשימות הללו, מעט חידושים. הפסיקה ממילא הכירה בתוכניות מתאר ארציות ברמה מפורטת, (ראו רק לאחרונה את תמ"א 10 /ד'/ 10 ), ותוכניות מתאר ארצית לתשתיות מחליפות את התת"לים, שהיו ממילא ברמה של תוכנית מתאר ארצית. כך גם לגבי הרשימה המכובדת של תוכניות המתאר המקומיות לסוגיהן.

הקושי שמציב החוק החדש וריבוי סוגי התוכניות, הוא בסרבול שיוצרת האבחנה בין סוגי התוכניות, ובעיקר במשמעות שיש להגדרות השונות לגבי האופן שבו יאושרו התוכניות. על כך בהזדמנות אחרת.

17 במרץ 2011

כמה תלמידי ישיבות שתורתם אומנותם יקבלו פטור משרות צבאי ?


מה יהיה היקף משק החלב בישראל ?

כמה כלי רכב חשמליים יסעו על הכבישים וכמה כלי רכב המונעים בדיזל ?

כמה תלמידי ישיבות שתורתם אומנותם יקבלו פטור משרות צבאי ?

מה הקשר בין כל אלה לבלוג העוסק בתכנון ובניה ?

ובכן  - התשובה פשוטה: סעיף 161 להצ"ח חוק התכנון והבניה החדש.

הסעיף, החשוב הזה, המתחבא בין מאות סעיפי החוק, העומד לעלות לדיון בישיבת הועדה המשותפת לרפורמה בחוק התכנון והבניה, והוא קובע כך:

"תוכנית מתאר ארצית תכלול תכנון כוללני לשטח המדינה כולה, לחלקים ממנו, או לעניינים שהם נושא התוכנית, ובין השאר -...."

המסקנה ברורה:
ניסוח הנושאים היכולים להיות נושא לתוכנית מתאר ארצית, מותיר למי שרשאי ליזום תוכנית מתאר ארצית שיקול דעת בלתי מוגבל ביחס לנושאי התוכנית.

הצ"ח לא קובעת "תכנון" מהו, ולכן, על פי נוסח ההצעה, כל תכנון בכל תחום שהוא, יכול להיות נושא לתוכנית מתאר ארצית.
זהו צונאמי תכנוני, שעלול בהקשרים מסוימים, לגרוף לתוכו נושאים, שאף אחד לא התכוון לכך שידונו במועצה הארצית לתכנון ולבניה, ושלמועצה הארצית אין את הכישורים המתאימים לדון בהם. נוסח גורף זה הופך את המועצה הארצית לגוף כל יכול ללא בלמים ואיזונים.

צפירת הרגעה אחת ניתן בכל זאת לשחרר: המועצה הארצית לא תוכל להחליט בנוגע לגידול החסה בשטחים, וזאת מהטעם הפשוט שאלה מחוץ לתחומי מדינת ישראל.

9 במרץ 2011

מי צריך וד"ל ?

 בימים אלה כשרפורמות בדיני התכנון והבניה, מוצעות חדשות לבקרים, נטלה לעצמה "המרפסת" זכות להציע  רפורמה משל עצמה, ובה ייאמר כך:

1.       על אף האמור בכל דין, תהיה ועדה מקומית חייבת להוציא היתר בנייה תוך 30 יום על פי בקשה להיתר שתגיש רמ"י (רשות מקרקעי ישראל – המינהל), ובלבד שיתקיימו התנאים הבאים:
1.1   הבקשה להיתר שתגיש רמ"י, תהיה תואמת לתשריט בינוי שהגישה רמ"י (להלן:התשריט).
1.2   התשריט יחול על חטיבת קרקע צמודת דופן לבינוי קיים, על קרקע בבעלות רמ"י בלבד, בשטח שלא יפחת מ 3 דונם.
1.3   מחצית מתחום התשריט תיועד לשטחי ציבור, כשלפחות 20% מהשטח ישמש כשטח פתוח. שטח מבני הציבור יהיה בהיקף של 50% מהשטח המבונה למגורים. שטחי המסחר לא יעלו על 10% מהשטח המבונה למגורים.
1.4   יחד עם תשריט הבינוי יוגשו שלושה נספחים, (להלן:הנספחים), ערוכים על ידי מומחים מובהקים בתחום, ואלה הם:
          1.4.1    נספח תנועה .
          1.4.2     נספח מבני ציבור.
         1.4.3      נספח תשתיות.
2.    לא יתאפשר איכלום של דירות המגורים על פי היתר כאמור, אלא לאחר השלמת ביצוע כל העבודות על פי הנספחים.
3.       ההיתר ינתן בהתאם לתקנות התכנון והבניה, (בקשה להיתר תנאיו ואגרות).
4.       לא תנתן החלטה בבקשה להיתר תוך 30 יום, ייחשב הדבר כאילו ניתן ההיתר על פי הבקשה שהוגשה.
5.       תוקפה של הוראת שעה זו – 18 חודשים, ועם סיומה יהיה מעמד התשריט כמעמד תוכנית מתאר מקומית על פי כל דין.
נשמע מופרך או יש שיגידו מופרע? אכן כך !!
על פי שביבי ההצעה, כפי שהם מתפרסמים כעת, הרפורמה החדשה מעבירה את סמכויות התכנון לרמ"י, דרך המסננת הדלילה והסמלית של הוד"ל. כדי להמחיש – ברמה העקרונית - העברת סמכויות תכנון לבעל הקרקע,  זה בערך כמו להעביר את חקירות השוטרים ממח"ש למשטרת ישראל.
משנחצה הרוביקון, וסמכויות הפיקוח הועברו למפוקח, בשביל מה צריך וד"ל ? ממילא ניתן להעביר את סמכויות התכנון במישרין לבעל הקרקע הגדול במדינה, הוא המדינה עצמה?  
חוצים את הרוביקון


8 במרץ 2011

הול"ד שלא נולד

הול"ד עוד לא נולד. אמנם כולם מנסים לזהות מה תוכן מה צורה לו. והאם הוא ידמה לאחיו הזקן הול"ל, או לאחותו הות"ל. הכל כמובן ספקולציות. כולנו נצטרך להמתין לתכנים עצמם.


בכל מקרה, כרגע,  רק דבר אחד ודאי. בעצם הולדתו הול"ד חיסל רעיונית את הרפורמה בחוק התכנון והבנייה. הול"ד הוא הודאה של ראש הממשלה בכשלונה של הרפורמה בחוק התכנון והבניה, אותה הוא עצמו יזם, שהרי מבחינתו תכליתה של הרפורמה היא התיעלות מערכת התכנון והבניה. 

התכנים היחידים שידועים עתה בקשר לול"ד הם, שהיא תדון בתוכניות בהיקף כולל של עד 50,000 יח"ד, ומיד שתאושר תוכנית אחת, תכנס לתור תוכנית חדשה. זה כמובן מחזיר אותנו אל הסיסמה איתה יצאה הרפורמה לדרך. זוכרים? ?
"תוכנית אחת - ועדה אחת". אז הנה הצעה לסיסמה החדשה, מחליפתה: "תוכנית יוצאת  - תוכנית נכנסת".

6 במרץ 2011

ועדה לא מקומית

אחד מהנושאים שעוררו ביקורת רבה עם פרסומה של הצ"ח, נסוב סביב העברת סמכויות התכנון לועדות המקומיות. ובכן, סמכויות אכן עוברות (ועליהן נתעכב בהזדמנות אחרת), אך הועדה לא תמיד מקומית.
החוק החדש מקים מוסד תכנון חדש, היא "הועדה למילוי תפקידי ועדות מקומיות", שמעתה יקרא שמה: "הולתו"מ".
מיהי ומהי הולתו"מ? עיון בהצ"ח, מגלה כי מדובר בועדה מחוזית בתחפושת של ועדה מקומית. מדובר בועדה קבועה, בעלת הרכב קבוע של חברים, אשר כולם נציגים של משרדי ממשלה וארגונים חוץ ממשלתיים, אך ללא נציג אחד של הרשות המקומית הרלוונטית או של נציגי השלטון המקומי. לולתו"מ יתמנה גם סגל בעלי תפקידים קבוע, והיא נכנסת לתפקידה, באופן כמעט אוטומטי, בכל מקום בו לא תוסמך ועדה מקומית תוך חמש שנים מיום כניסתו לתוקף של החוק החדש.
יחד עם זאת, הולתו"מ לא תשאר מחוסרת תעסוקה גם בחמש השנים הראשונות למנינו של החוק החדש. כבר מתחילת תוקפו של החוק, היא תקבל לידיה, לתקופה של שנתיים לפחות, על פי החלטת השר (לאחר קיום תהליך מקדים – שלו נייחד פוסט נפרד), את הסמכויות של ועדות מקומיות סוררות, כלומר כאלה שאינו מקבלות החלטות במועד בעניין תוכניות או היתרים, או שחורגות מהוראות הדין,  או שחורגות מסדרי מינהל, או מעקרונות של טוהר מידות.
אז זה טוב או רע ?
ברור שזה טוב – הרי כולנו מייחלים לכך שבועדה המקומית ישמרו הוראות הדין וסדרי המינהל, שלא לדבר על שמירת טוהר המידות. לכולנו זכורים לא מעט פסקי דין, בהם יצא קצפם של שופטי ביהמ"ש העליון על הועדות המקומיות, ונראה לכאורה כי הפיקוח ההדוק על הועדות המקומיות, יגרור התיעלות, מחשוב, עבודה עם כח אדם מקצועי, מינויים עניניים, החלטות עניניות, וירפא לא מעט תחלואים בועדות המקומיות. בהקשר זה ראוי עקרונית, כי ועדות מקומיות שלא יעמדו בסטנדרטיים הבסיסיים ביותר של עבודת המינהל הציבורי יוותרו ללא סמכויות.
ברור שזה רע – ראשית הועדות המקומיות הן נדבך מרכזי של השלטון המקומי. הן אלה הנותנות את הביטוי המובהק לרצונם של תושבי המקום, שבאמצעותן מחליטים באופן דמוקרטי על סביבת חייהם. נטילת סמכויות הועדות המקומיות, משמעה העברת הכח מהשלטון המקומי, ובאמצעותו מהציבור, אל השלטון המרכזי, אל הפקידים. זאת ועוד, ועדות מקומיות אינן מקשה אחת. לא דומות ועדות מקומיות בערים הגדולות והחזקות לועדות מקומיות בערים קטנות או לועדות מרחביות. קביעת דין אחד לכולם נראה על כן כטעות.
קחו כדוגמא את הועדה המקומית בתל – אביב, אולי הועדה המקומית הגדולה והחזקה שבוועדות.  מי שהצליח להוציא שם היתר תוך פרק זמן קצר משלושה חודשים, שזה פרק הזמן אותו קוצב החוק, שיקום!!
אם יש מי שחושב כי ביחס לועדה מקומית תל אביב מישהו  יעיז למנות ולתו"מ, בשל חריגות מלוחות הזמנים שקובע החוק ?  מוזמן גם הוא לקום !!! האם ביחס לועדה מקומית בערים קטנות זה יקרה ? זה הזמן לקום !
לכל מי שעוקב אחר הביקורת על פעולות הועדות המקומיות ואחר האבולוציה במנגנוני הפיקוח והבקרה עליהן, ההתפתחות בחוק החדש מובנת. על רקע לא מעט תקלות בפעולות הועדות המקומיות, וביקורות חריפות מצג בית המשפט העליון ומבקר המדינה, החוק החדש, משנה את האיזון בין שני עקרונות דמוקרטיים חשובים. בחוק החדש ניכרת העדפה בולטת לעיקרון שלטון החוק על פני עיקרון היציגות, ווניתן להניח כי יוזמיו כללו אותו בחוק החדש מתוך כוונה שלא להשתמש בו אלא בנסיבות קיצוניות במיוחד. יחד עם זאת האם ניתן לאכול את העוגה ולהשאיר אותה שלמה?  קרי לחזק את שלטון החוק מבלי לשלול את הייצוג של השלטון המקומי. נראה  לכאורה כי את שינוי האיזון הנ"ל ניתן היה להשיג על ידי שורה של צעדים מתונים יותר, שעלותם במונחי תקציב ותפקוד, זולה יותר. הכלי המובהק לכך הוא ועדות הערר הקימות, ללא מהפכות גדולות,  ניתן היה לחזק את ועדות הערר הקימות, ניתן להרחיב את עילות הערר, וניתן להוסיף על בעלי זכות העמידה להגשת הערר. מאידך, אם כבר מקימים את הולתו"מ, נראה כי, לשמו של אותו איזון עליו דברנו, ניתן למנות נציגים של הרשות המקומית כחברים בולתו"מ, לקצר, את פרק הזמן לפעולתו, לרבות  קביעת סמכויות למינוי ולתו"מ, לחלק מפעולות הועדה המקומית או לתקופה קצרה וזמנית. 
עד היום, כל מי שלא הוצא לו היתר במועד, רשאי היה להגיש ערר. אם החוק יאושר, נראה לא מעט עתירות כנגד השר, בדרישה למנות לכל מיני ועדות מקומיות ולתומי"ם למיניהם, בשל אי עמידה בזמנים, שיקוליה הזרים של הועדה ועוד טעמים  כאלה ואחרים. במשך הזמן, יתעצבו בפסיקה כללים שידריכו את השר באשר להיקף שיקול הדעת שלו במינוי ולתומי"ם. יש לקוות כי הועדות המקומיות תפעלנה על פי הסטנדרט החדש שיווצר, ומאידך שהסמכות, ככל שתאושר, תופעל רק בהתקיים נסיבות קיצוניות המצדיקות הפעלתה.

3 במרץ 2011

פתאום הבנתי – כנס השולחן העגול של המכון הישראלי לדמוקרטיה.


ביום חמישי, 24 בפברואר, 2011, התכנס פורום השולחן העגול של המכון הישראלי לדמוקרטיה לדיון בחוק התכנון והבנייה החדש. ישבתי בספסלים האחרונים, הבטתי מהצד, והקשבתי לדוברים. למעט אחד או שניים, מרבית המשתתפים בדיון היו בעלי תפקידים לשעבר במוסדות התכנון, ונציגי ארגונים סביבתיים וחברתיים בהווה. בדיון היתה נציגות של מרכז השלטון המקומי, אך הורגש בעליל חסרונם של הגורמים הפעילים כיום לאישור וקידום הצ"ח, כמו גם של דוברים מובהקים המבקשים לקדם אינטרסים של פיתוח. כך - המסקנה המשותפת של מרבית הדוברים בכנס היתה כי למעט פרק הרישוי, החוק חדש הוא רע, ויש לפעול על מנת למנוע את אישורו במתכונת המוצעת.

חוק התכנון והבנייה, מטבעו, מגביל פיתוח, ואגב כך יוצר מערכת של איזונים בין פיתוח לשימור. מערכת איזונים זו הייתה אחד מהנושאים המרכזיים שנדונו סביב השולחן העגול. אחת מהביקורות כנגד החוק החדש, נסובה סביב העדרם של קביעות סביבתיות וחברתיות ערכיות, בחוק. תמהתי כיצד ביקורת זו מתורגמת לקריאה לשמור על החוק הבטל, שהרי גם הוא נעדר קביעות מסוג זה?
פתאום, במהלך הערב הארוך, נפל האסימון. פתאום הבנתי, שהחוק הבטל על כל תיקוניו, שגילו כבר למעלה מ 40 שנה, וששורשיו בפקודה מנדטורית, החוק שלשמירתו קוראים כעת הארגונים הסביבתיים, הוא אותו החוק שאיפשר להפר את השטחים הפתוחים, לזהם את מקורות המים, לחצוב מחצבות ולהטמין מטמנות, לעקור הרים ולבנות ערים, לסלול כבישים ולפתח נמלים. פתאום הבנתי, שאם כך, לא החוק הוא העניין אלא דרך יישומו. גלגלתי במוחי לא מעט שנים של עבודה עם החוק הבטל, ונזכרתי באבולציה שלו במהלך השנים. נזכרתי כיצד במהלכי חקיקה זעירים, באמצעות פרשנות משפטית, באמצעות פסיקה של בתי המשפט, באמצעות איוש תפקידי מפתח, הפך אותו דבר חקיקה את פניו, והבנתי כיצד החוק הבטל הפך להיות מוטה שימור, והכל ללא מהפכות וללא דרמות, תוך דילוג על בית המחוקקים. על רקע כל זה, הבנתי מדוע הארגונים הסביבתיים נאבקים כנגד הצ"ח, והבנתי את רצונם לשמור על החוק הבטל. מנגד, הבנתי מדוע האבולציה של החוק  מפריעה לממשלה, שבכל אגפיה (למעט אולי המשרד להגנת הסביבה) זורם DNA של פיתוח, ומדוע הממשלה אצה רצה לקדם את החוק החדש.  הבנתי שהממשלה מבקשת לעשות מעיין reset, לחוק הבטל, ולהתחיל הכל מחדש, על מנת לקדם אינטרסים של פיתוח. אבל, בעיקר הבנתי, שאם הבנתי נכון, אז השינוי מיותר. אם אכן הממשלה מבקשת לשנות את נקודת האיזון, בין אינטרסים של שימור לאינטרסים של פיתוח, לטובת אלה האחרונים, היא יכולה לעשות זאת על פי חוק הבטל. שינוי החוק הבטל לא יביא בהכרח לשינוי במגמת באבולציה התכנונית, בשיקול הדעת התכנוני. הקפדה על לוחות הזמנים של בחוק הבטל, איוש משרות, התייצבות הנציגים השונים לדיונים במוסדות התכנון לשם ייצוג עמדות המשרדים השונים, כל אלה אולי כן.

בכל מקרה הכנס היה מעניין,  חשוב ומתועד, ואתם מוזמנים ללחוץ על הקישור כאן, ולגלוש לאתר של המכון הישראלי לדמוקרטיה ולדיונים עצמם, שלא באמצעות המשקפיים הסוביקטיביים שלי.