ארכיאולוגיה - פקודת בנין ערים

במהלך הכתיבה של אחד מהפוסטים הקודמים, ביקשתי לעיין בפקודת בנין ערים מ 1936. חיפשתי אותה ברשת, ומשלא מצאתי, החלטתי, להעלותה לטובת כל חובבי הארכאולוגיה, ושני קוראי הבלוג. אז הנה הפקודה מ 1936 בנוסח העברי. המעוניינים בנוסח האנגלי של הפקודה מוזמנים ללחוץ כאן. עוד "ממצאים ארכאולוגים", כולל הנוסח המוקדם יותר מ 1921, יפורסמו בימים הקרובים. חפירה נעימה.

להחליף את החלף

כותרות העיתונים הכלכליים מהימים האחרונים בישרו לנו על התעשרות קולקטיבית של הרשויות המקומיות. על פי הכותרות הגיעו האוצר והרשויות המקומיות להסדר פשרה  לפיו יעביר האוצר לרשויות המקומיות יותר ממליארד ₪ בעבור "חלף השבחה". מדובר בתשלומים שאותם "חסך", המינהל במשך שנים ארוכות מהרשויות המקומיות, וששיעורם גבוה עשרות מונים מהסכום שלבסוף שולם בפשרה.

יש לזכור כי הסדר הפשרה הושג בבית המשפט העליון, רק לאחר שהרשויות המקומיות הגישו תביעה כנגד המדינה, רק לאחר שבית משפט מחוזי פסק לטובת הרשויות המקומיות באותה תביעה, ורק לאחר שהמדינה הבהירה, במהלך הדיונים בבית המשפט העליון,  כי אם יוכרע ההליך כנגדה, תפעל לבטלו באמצעות חקיקה רטרואקטיבית.

הסדר הפשרה הנוכחי אומנם מעניק לרשויות יחד סכום לא מבוטל, אך הוא כולל ויתור על סכום כסף הרבה יותר גדול. לא בכך הקושי. נניח כי ראשי הרשויות שקלו את כל שיקולי הסיכוי/סיכון והחליטו שעדיף מיליארד ביד ומיד מעשרה (או יותר) כאלה, שלא בטוח שיגיעו, ואם יגיעו זה יקרה רק בקדנציה הבאה.

הקושי הוא בעצם השארת ההסדר הקבוע בחוק ללא שינוי.

ההסדר של חלף השבחה הוא הסדר פסול.

ביקרנו אותו כבר לפני חודשים ארוכים בפוסטים קודמים, אשר אזכרו את ההליך המשפטי שבין הרשויות והמדינה, לא נחזור עליו כאן, וקוראינו מוזמנים לחזור ולעיין בהם באמצעות לחיצה כאן.

ההסדר של חלף היטל ההשבחה צריך להמחק מספר החוקים. היטל השבחה צריך להיות משולם לרשויות המקומיות באופן אחיד, ובשיעור אחיד על ידי כל מי שמוציא היתרי בנייה, בין אם על קרקע פרטית בין אם על קרקעות מדינה. הסדר הפשרה הוא טלאי נוסף שנתפר על הסדר פסול מלכתחילה. המדינה לא צריכה להעביר לרשויות המקומיות אגורה אחת. מי שיהנה מההשבחה לעומת זאת, קרי מבקש היתר הבניה, בין אם הוא בעלים, חוכר, בר רשות וכו', יהיה החייב בהיטל. המשמעות היא שממחירי הקרקע בהם תשווק הקרקע על ידי המינהל, יפחית השוק את החובה בתשלום היטל, וכסף זה ישולם על ידי הציבור במישרין לרשויות המקומיות.

לכוון זה היו צריכים להוביל ראשי הרשויות המקומיות ונציגי המדינה, כאחד, ומשלא עשו כן צריך בהיבט זה לבקר את ההסדר. מאחר וכדי לשנות את הסדר חלף ההשבחה, דרוש הליך חקיקה, צריך לקוות, שלמרות "שהמנוף"  לחקיקה כזו נעלם, עדיין יהיה מי שיתן דעתו לכך, וינסה להוביל שינוי.

"שיטת כחלון", ומדוע היא אינה יכולה להשפיע על מחירי הדיור.

השר משה כחלון, שר התקשורת והרווחה, קנה לעצמו מעמד והכרה ציבוריים בזכות הרפורמות הצרכניות אותן הנהיג בתחום התקשורת. כתוצאה מהחלטותיו, שינה שוק התקשורת בישראל את פניו. השורה התחתונה של כל אותן החלטות מגיעה לכיסנו. כל אחד מאתנו משלם היום פחות על שירותי התקשורת למיניהם, החל מתשלומים על שיחות טלפון, וכלה בתשלומים על מכשירי הטלפון עצמם. המהפכה הצרכנית שהנהיג השר כחלון יצרה שינוי עמוק כל כך עד שעלינו כצרכנים לשאול את עצמנו כיצד הסכמנו לשלם בעבר מחירים גבוהים כל כך בעבור שרותי תקשורת.

עם הודעתו של השר כחלון על פרישה (זמנית?) מהמערכת הפוליטית החלטנו לשאול מדוע בעצם לא תופעל "שיטת כחלון", שבעיקרה מפעילה כלי רגולציה להגשמת יעדים ציבוריים (עידוד תחרות, הסרת חסמים, הפחתת מחירים) גם על שווקים אחרים, כשאותנו מעניין במיוחד שוק הדיור.

שוק הדיור הוא שוק בעייתי לא פחות משוק התקשורת. מחירי הדירות בישראל עולים בהדרגה, וניסיונות שונים ומשונים, הן בתחום הפיסקאלי והן בתחום מדיניות המקרקעין, לבלום את עליות המחירים, נכשלים בזה אחר זה. אם נניח כי שוק המקרקעין מתנהל כמו כל שוק אחר, כלומר המחירים עולים עד שהביקוש פוגש את ההיצע, הרי שהפתרון לעליית מחירי הדיור באזורי הביקוש, ברור קל ואינו בגדר סוד - כל שצריך לעשות הוא להגדיל את היצע הדירות.

האם מינויו של רגולטור שיאמץ את דרכי הפעולה של השר כחלון לתפקיד שר הפנים, יגרום לבשורה צרכנית גם בשוק זה ?

נראה שלא !

הסיבה לכך היא השוני המהותי בין הסמכויות הרגולטיביות של כלל הרגולטורים בישראל לבין סמכויות הרגולציה בתחום התכנון והבנייה, הנשלטות על ידי חוק התכנון והבנייה.

להבדיל מחיקוקים אחרים, מתייחד חוק התכנון והבניה, בביזור סמכויות. שר הפנים הוא אמנם השר הממונה על החוק אולם עיון בסמכויותיו מצביע על כך, שאלה מתייחדות בעיקר לנושאים פרוצדורליים, ופחות לנושאים המהותיים. הנושאים המהותיים על פי החוק מצויים בידי ועדות שהרכבן מגוון, יש ביניהן סמכות הררכית, והחלטותיהן, במרבית המקרים כפופות לזכות ערר עיון וביקורת.

בצד ביזור הסמכויות מתייחד חוק התכנון והבנייה, בהבניה של שיקול הדעת המינהלי. בדרך כלל שיקול הדעת המינהלי מופעל ונבחן על פי קריטריונים כלליים. על הרגולטור להכיר היטב ולבדוק את תחומי העניין הקשורים להחלטתו, לשמוע את הגורמים הרלבנטיים קודם להחלטתו, ואם פעל ללא שיקולים זרים ובתום לב סביר להניח כי החלטתו תעבור את מבחן הסבירות, ותשנה את המציאות הרגולטיבית. לא כך בתום התכנון והבנייה. כאן תהליך קבלת ההחלטה הוא תהליך מובנה מראשיתו ועד סופו. יותר מכך – ההבניה של תהליכי הרגולציה בתחום התכנון והבניה, היא גם פרוצדוראלית וגם מהותית.

ביטויה של ההבניה הפרוצדורלית בכך שהחוק מכתיב את התהליך הרגולטיבי על כל פרטיו. החל מהשאלה מי רשאי ליזום את התהליך, דרך הביטוי הצורני של ייזום התהליך הרגולטיבי, זיהוי הגורמים המחליטים, הרכבם, לוחות הזמנים להחלטה, כיצד ינוהל הדיון אצל כל גורם וגורם, ועוד ועוד. סטייה מהתהליך המובנה, כפי שהוא מוכתב על ידי החוק, עלולה להביא בסופו של יום לפסילת התהליך הרגולטיבי כולו, ולכן הקפדה עליו חיונית ביותר.

אבל, ההבניה הפרוצדורלית אינה העיקר. היא באה לשרת את המהות, וגם כאן, בקשר לתכני הרגולציה, מתקיימת הבניה של שיקול הדעת. כלומר גם אם בעל הסמכות יחשוב על איזה פתרון סביר לבעיה, כמו למשל מחסור ביחידות דיור, וגם אם יהיה לו רעיון סביר לפתור אותו, וגם אם יבצע את כל התהליך הפרוצדורלי מבלי להחסיר אף שלב, עדיין שיקול הדעת תחום ומוגבל בתוך סד של איסורים ומגבלות הקרוי "תוכניות", תוכנית מקומית, תוכנית מחוזית או תוכנית ארצית.

הגורם השלישי המבדיל בין הרגולציה התכנונית לבין כל רגולציה אחרת הוא שיתוף הציבור. רגולטור נבון לעולם יאזין לכל בעלי העניין המעורבים בשאלות ובנושאים הנוגעים להחלטתו, אך לעומת כל רגולטור אחר, הרגולטור התכנוני לא רק חייב להאזין לציבור, אלא שהציבור הוא בעל זכות מוקניית להשתתפות בהליכי התכנון, הכוללת גם זכויות ערר מיוחדות וייחודיות על ההחלטות פרי הרגולציה.

שלוש המאפיינים הללו, ביזור הסמכויות, ההבניה של התהליך הרגולטורי ושיתוף הציבור, המתקיימים שלושתם יחדיו רק בתחום הרגולציה התכנונית, הופכים תחום זה למורכב כל כך. הם מסבירים מדוע המשימה של סגירת פערי הביקוש לדיור על ידי הגדלת הצעים, היא משימה מורכבת, כמעט בלתי אפשרית. הם מסבירים מדוע גם אם במשרד הפנים ישב שר, שכל מעייניו בהפחתת מחירי הדיור, סיכויי ההצלחה שלו לשנות את הכוון של גרף עליית המחירים נמוכים, בסביבה הסטטוטורית הנוכחית.

כנראה שלמסקנה האמורה הגיע גם ראש הממשלה כשהוביל את הרפורמה בחוק התכנון והבניה, אלא ששינוי שלושת המאפיינים הנ"ל, שיתכן ותוביל להורדת מחירים, היא כפירה בעיקרי התכנון.

ההפיכות של החלטות תכנוניות בעייתית. החלטות תכנוניות משפיעות על כולנו, הן ברמת המקרו והן ברמת המיקרו. השפעתן על פי רוב ארוכת טווח. הן כרוכות בשאלות של קנין, תשתית וסביבה, ולעולם בהכרעה בין אינטרסים מתנגשים וקביעת סדרי עדיפויות. לכן, טוב שהחלטות מסוג זה, מתקבלות לאחר שהן עוברות "תהליך שיקוף", הכולל את שלוש המאפיינים אותם הצגנו, ואינן תוצאה של ראייה קצרת טווח, אפילו מטרותיה חשובות.

הוראות חוק התכנון והבניה, מבנהו, עקרונותיו ומטרותיו, לא נועדו על מנת להפחית את מחירי הדיור. החלטות תכנוניות משפיעות על מחירי הדיור, אך הם נועדו ליצור תכנון טוב יותר ולשרת אינטרסים ומטרות אחרים. הורדת מחירים אינה אחת ממטרות החוק והיא אפילו מטרה זרה למטרותיו של הרגולטור התכנוני. לכן רגולטור שמבקש להוביל מהפכה תכנונית, יצטרך לחפש עצמו תפקיד אחר שאינו בלשכת שר הפנים. 

ספרים רבותי ספרים

עד לפני שנים לא רבות היה ספרו של ד"ר שמואל רויטל, "דיני התכנון והבניה", שלעריכתו הצטרף עו"ד אייל מאמו, הספר המשפטי היחיד שעסק בדיני תכנון ובניה. בשנים האחרונות, התעשר מדף הספרים התכנוני שלנו בספרים נוספים העוסקים בהרחבה בפרקים או אפילו במספר סעיפים, מתוך חוק התכנון והבנייה.  כך למשל ספרו של ד"ר אסף רנצלר העוסק בשימוש חורג. ספרו של עו"ד משה רז כהן העוסק באיחוד וחלוקה. ספריו של פרופ' נמדר על פגיעות במקרקעין והפקעת מקרקעין. ספרה של פרופ' דפנה לוינסון זמיר על פגיעות במקרקעין על ידי רשויות תכנון. ספרים העוסקים בפרק העונשין של החוק, וכן ספרים נוספים, שמחבריהם יסלחו לי אם לא צוינו בשמותיהם.

לאחרונה נחשפנו לספר חשוב נוסף. המדובר בספרם של עוה"ד מיכה גדרון ופרופ' אהרון נמדר, העוסק בתמ"א 38, והשלכותיה (שלמען ההגינות נציין שאינו היחיד העוסק בתמ"א 38). לאחר פרסום הספר, הבחנו כי בעצם מדובר בתופעה שלא הייתה כאן קודם. תהינו מדוע תחום הספרות המשפטית בתחום התכנון והבניה זוכה לעדנה כזו, ומדוע זה קורה בשנים האחרונות דווקא ?     

ובכן התשובה הפשוטה היא שהצע הספרים גדל משום שיש להם ביקוש. השאלה המעניינת היא מדוע גדלו הביקושים. כמובן שלא ערכנו מחקר מסודר בשאלה הזו, אבל יש לנו כמה השערות.

הסיבה הראשונה והמרכזית, לדעתנו, לגידול בביקושים לספרות מקצועית תכנונית, היא התפתחותו של תחום התכנון והבניה והפיכתו לנושא מרכזי בסדר היום הציבורי. אם בעבר נושאי תכנון היו טכניים בעיקרם, תוכניות בנין עיר היו עניין לכמה מהנדסים ומתכננים, ותהליך התכנון היה רחוק מהעין הציבורית, הרי כיום המצב שונה בתכלית. כיום המודעות הציבורית וההתעניינות הציבורית בתחום התכנון והבניה  - עצומה. יותר מכך, ההתעניינות הציבורית בתחום התכנון והבנייה אינה מוגבלת רק להחלטות תכנוניות שיש להן השפעה ישירה על הציבור, אלא היא מורחבת גם להחלטות תכנוניות רחבות יותר, שלהן השלכה עקיפה בלבד על הציבור הרחב, ולמרות זאת ההתעניינות גדולה. התענינות זו כמובן מגדילה את הביקושים לידע, ומכאן גם מגדילה את הביקושים לספרות מקצועית.

סיבה נוספת לגידול בביקושים לספרות משפטית תכנונית, המתלווה לגידול במודעות, היא הגדלת הנגישות לערכאות. הכוונה לא רק לכך שבמשך השנים פסיקת בתי המשפט, הרחיבה באופן מהותי את זכות העמידה למתנגדים, אלא במיוחד לכך, שהפורומים לבירורים משפטיים בנושאי תכנון הלכו והתרחבו. בעבר הסמכות לדון בנושאים תכנוניים היתה שייכת לבג"צ בלבד. אט אט פיתחה הפסיקה את סמכות בתי המשפט המחוזיים לדון בנשאים מנהליים, עד שלבסוף הוקם בית המשפט לענינים מנהליים, והסמכות לדון בנושאים אלה עברה באופן סדור מבג"צ אליהם. כמובן שהעברת הסמכות פרצה צוואר בקבוק תכנוני. במקום בית משפט עליון אחר ובו כ 12 שופטים, העוסק בנושאים שברומו של עולם בלבד, החלו לעסוק בתחום התכנון והבניה, חמישה בתי משפט (אחר כך הצטרף השישי) ועשרות שופטים. כמות העתירות גדלה, עלויות העתירות קטנה, ציבור עורכי הדין שנחשף לתחום התכנון והבניה, התרחב, יכולת הגישה לערכאות על ידי גורמים רחבים מקרב הציבור גדלה, ומספר ההחלטות שנתנו על ידי בתי המשפט, (שלא תמיד התאימו עצמן אחת אל רעותה) גדלה בהתאמה. בנוסף לבתי המשפט לענייניים מנהליים, הקים החוק את ועדות הערר, את ועדות הערר לפיצויים והיטלי השבחה, ומיסד את תהליכי השומה המכרעת בפני שמאי מכריע. תהליכים, בנוסף תהלכי ההתנגדות ותהליכי הערר, שהיו קבועים בחוק מראשיתו, הינם הליכים מחוללי משפט והתדיינות. בראש הועדות האלה עומד על פי רוב עו"ד, ההליכים כפופים לפרוצדורה משפטית מסוימת, הם מיצרים החלטות בעלות תוקף "מעין תקדימי", והם מצריכים התמקצעות, ועל פי רוב ייצוג. כל אלה ועוד, יצרו "התמשפטות" של התהליך התכנוני, ולא מעט מתכננים מצרים על כך שתחום התכנון ניטל מהם, ועבר לידיהם ושליטתם של המשפטנים.

מאחר ונראה כי תחום התכנון והבנייה ימשיך ויהיה מרכזי בציבוריות הישראלית גם בשנים הקרובות, וכי התהליכים התכנוניים ימשיכו להיות מרובי ערכאות ונשלטים על ידי משפטנים, נראה כי רצוי להכין מקום מספיק בארון הספרים על מנת להכיל את הספרות המשפטית הנוספת, שמן הסתם תוסיף ותתפרסם בתחום זה.