...ועכשיו לשינויים בתמ"א 35

אחרי שהצגנו כאן באופן שאי אפשר לטעות בו, מדוע ההמצאות החדשות של ותמלי"ם ודלי"ם, וכל מיני ווים אחרים, עשויות להתגלות כבכייה לדורות, הגיע הזמן לדון בשינויים בתמ"א 35. 

נדמה שבדרך כלל יש סט אחד של עמדות. מי  שמתנגד לשינויים בחוק, ולהקמת ותמ"לים, "צריך", להתנגד גם לשינויים בתמ"א 35. הכלל הזה, כככל והוא קיים, אינו חל על המרפסת. דווקא אותם נימוקים שביסוד ההתנגדות לשינויים בחוק, הם הנימוקים שנותנים הצדקה לשינויים בתמ"א 35.
את המתנגדים לשינוי בתמ"א 35 ניתן לחלק לשתי קבוצות (למרות שפועל החלוקה אינה חדה, והנימוקים משמשים בערבוביה את שתי הקבוצות). הקבוצה הראשונה מתנגדת "עקרונית", לפתיחת התמ"א. הקבוצה השנייה מתנגדת לתוכן השינויים בתמ"א.

ההתמודדות עם הקבוצה הראשונה היא קלה. נעזוב רגע את הקלישאה "שכל תוכנית היא בסיס לשינויים", ובכלל זה גם תוכניות מתאר. אין בתוכניות כל קדושה. תוכניות נעשות על בסיס נתונים, ומערכת שיקולים וערכים, הנכונה לזמנה, בתוספת נסיון לחזות את הצרכים ואת ההתפתחות לעתיד. אבל אף מתכנן אינו נביא (למרות שיש כמה שחושבים שהן כאלה) ולכן, קידוש תוכנית, רק משום שאושרה במתכונת מסוימת, גם אם הצרכים, והנסיבות השתנו, זו אוילות לשמה. גופי התכנון חייבים להיות עם יד על הדופק. כשתוכנית אינה מתאימה יותר, בגלל שינויים חברתיים/כלכליים/מדיניים/תרבותיים/אחרים, צריך לשנותה. חבל שלא עושים זאת ולא ניתן לעשות זאת ביחס לכל תוכנית. זה בודאי מבורך כשעושים זאת ביחס לתמ"א 35. תמ"א 35 היא "התוכנית", של ישראל. לא רק שקיימת זכות לערוך בה שינויים, ניתן לומר שקיימת חובה לערוך בה שינויים, לאור השתנות בנסיבות, בערכים, בשיקולים האיזוריים בראייה הממלכתית של תפרוסת האוכלוסין. לכן הגנה על התוכנית, רק משום שאושרה במתכונת מסוימת, פסולה בעיננו.

מעבר לכך, מערכת תכנון היא מערכת דינמית. היא אינה קופאת על שמריה. אי אפשר, ואסור, להגן על מוסדות התכנון, הרכבם, והאוטונומיה להם מפני שינויים תכופים, ובה בעת, לחסום את הצינור  דרכו מוסדות התכנון מתבטאים, הוא צינור התכנון. דווקא אנשי האנטיותמ"ליזציה, צריכים להיות הראשונים להפנות לתיקון תמ"א 35. כל מי שקורא לדחייה של הותמ"ל, חייב לומר ליוזמיו, כי תכנון עושים דרך מוסדות התכנון ולא מעל ראשיהם. לכן, חסימה של צינור התכנון ובכלל זה, תמ"א 35, היא פסולה, והיא היא במידה רבה הסיבה ליוזמות החקיקה הפסולות של השנה האחרונה.
באשר לקבוצה השניה, זו שאינה מתנגדת לבחינת התמ"א, אך מתנגדת לתוכן השינוי המוצע, ובכן על כך כבר נכתב כאן, לפני זמן רב. כשלונה של התמ"א, ונסיונה לפזר אוכלוסין, היא אחת הסיבות (לא המרכזית), למחירי הדירות המאמירים. התמקדות במרכז, תוך השקעה בתשתיות במרכז, הייתה שמה אותנו היום במקום אחר. בעניין זה אתם מוזמנים לשוב ולקרוא פוסט שפורסם כאן כבר לפני כמה חודשים.  כבר אז הגענו למסקנה שכוחו של התכנון מוגבל, והוא אינו יכול לשנות את הגישה והרצון של ההמון, אבל הכוון ההפוך בהחלט אפשרי, ואף ראוי.

מתכון לותמ"ל*

בשבוע שעבר כתבנו כאן על (העדר) הקשר שבין הרפורמות השונות בתחום התכנון והבניה והורדת מחירי הדיור. הסברנו מדוע לדעתנו שינוי בחוק שתכליתו להקים את הותמ"ל, הוא שינוי לא ראוי.

היום נסביר, איך להקים את הותמ"ל ללא שינוי החוק, וננסה לספק הסבר הגיוני מדוע, אם כך, בכל זאת מבקשים לשנות את החוק על מנת להקימו.

נתחיל דווקא בזוטות. אחת המטרות המוצהרות של תיקון החקיקה הוא מתן עדיפות במוסדות התכנון לתוכניות של המדינה. לא ראינו נוהל של fifo או lifo, ביחס לסדר הדיון של התוכניות במוסדות התכנון, אבל ככל שיש כזה, הרי שאין בעייה לקבוע נוהל עבודה פנימי אחר, הקובע עדיפות לטיפול בתוכניות גדולות או לתוכניות של המדינה. לשם כך לא צריך שינוי חקיקתי. מעבר לכך, שימו לב להוראות סעיף 260 לחוק התכנון והבניה הקיים, הקובעת כך:

"מוסד תכנון ידון ויכריע בבקשות של המדינה ושל כל רשות שהוקמה בחוק לפני שידון ויכריע בבקשות אחרות".
במילים אחרות, לא צריך לתקן את החוק כדי לתת עדיפות לתוכניות מדינה. ההסדר הזה קיים בחוק התקף.

עכשיו אנו מגיעים לענין העיקרי. כזכור, רצונם של הוגי הותמ"ל הוא לקצר את הליכי ההתנגדות, לקיים דיון רק בועדה אחת, ולאשר תוכניות גדולות ברמה מפורטת, והכל על מנת ליייעל ולזרז הגדלת יחידות דיור, ובכפוף לעקרונות תמ"א 35, התקפים או ככל וישונו (ועל כך בפוסט נפרד בעתיד).

מאחר ובכותרת התחייבנו על מתכון לותמ"ל, נתחיל כמו בכל תוכנית בישול, בפירוט המרכיבים:
המרכיב הראשון - הוא מוסדות התכנון. כזכור מוסדות התכנון הם הררכיים. בראש הסולם עומדת המועצה הארצית לתכנון ולבניה. בראש המועצה הארצית עומד שר הפנים או נציגו.
המרכיב השני - הסמכויות של המועצה הארצית. סמכותה המרכזית, היא לאשר תוכניות מתאר ארציות. תוכנית אלה, הן תוכניות אשר במסגרתן ניתן "לרדת", עד לרמה של תכנון מפורט בתוכנית מפורטת. הגורם המאשר את התוכניות היא הממשלה עצמה.
המרכיב השלישי - הפרוצדורה. התהליך של של אישור תוכניות מתאר ארציות, אינה זהה לזה של תוכניות אחרות. אין הליך של התנגדויות, במובנו המקובל, ובהקשר זה, ההליכים לשיתוף הציבור, נקבעים על ידי המועצה הארצית עצמה.

כשאנו מודעים לכלל המרכיבים הללו ניתן לעבור להוראות ההכנה. קחו את כל המרכיבים, ערבבו אותם ביחד, והנה לכם ותמ"ל. 
במילים אחרות, על פי החוק הקיים המועצה הארצית יכולה לשמש כותמ"ל לכל דבר וענין, למנות לעצמה יועצים מקצועיים, כפי שהדבר נעשה בתת"ל, ולדון ולאשר, על פי פרוצדורה סבירה שהיא עצמה תקבע, תוכניות בהיקף גדול למגורים, שמהן יוצאו היתרי בנייה.
פשוט ? נכון !! אם כל כך פשוט אז מדוע לעשות רפורמה ולשנות את החוק ? 
התשובה הפשוטה - לא כל כך חשבו על זה. מדוע בעצם לקרוא את החוק אם אפשר לעשות חוק חדש ?
התשובה הלא פשוטה - זה לא נח. או ליתר דיוק, הרכב הועדה המועצה הארצית לא כל כך נח. יושבים שם כל מיני נציגים של השלטון המקומי, ושל המוסדות האקדמיים, ועל הירוקים עוד לא דברנו... לכל אחד יש אג'נדה, ובשביל מה להסתבך איתם. 
חוק חדש משמעו הרכב אחר, ובצוק העיתים הנה הזדמנות...
...לתבשיל כזה אין ריח טוב.

* ותמ"ל = ועדה לתוכניות מועדפות למגורים. (שם זמני).

האם היית נותן לרואה החשבון שלך לתכנן בעבורך את הבית?

לא יודע מה איתכם. אני את בית המגורים שלי לא אתן לרואה החשבון שלי לתכנן. בשביל זה יש אדריכלים ומעצבי פנים. עכשיו תחשבו שזה פחות או יותר מה שמדינת ישראל עושה. זהו התרגום המעשי של המלצות "צוות 90 הימים". כשאני רואה את פקידי האוצר יוצרים לעצמם את הועדה המיוחדת לקידום תוכניות במסלול מהיר, או השד יודע איך יקראו לה, אני מודאג. אני מרגיש ש"נערי האוצר", פולשים לממלכת התכנון. אני חש שמדינת ישראל נותנת לרואי החשבון לתכנן לי את הבית. אני לא אוהב את זה ביחס לבית הפרטי שלי ואני במיוחד לא אוהב את זה ביחס לבית המשותף של כולנו.

השבוע אישר השבוע קבינט הדיור את המלצות צוות 90 הימים, ולמרות הביקורת הרבה שהושמעה (ראו גם את הפוסט שפרסמנו כאן על "המודל הסיני") החוק ייצא לדרך.

שר האוצר יאיר לפיד אמר לאחר האישור כי:
"בימים האחרונים שמענו ביקורת על עבודת צוות 90 הימים. גורמים שונים טענו שהצעדים שהצענו אגרסיביים מדי, אלו הן טבען של רפורמות מבניות שעתידות ליצור שינוי משמעותי. הצעדים שאושרו הם אמנם אגרסיביים, אך מידת האגרסיביות תואמת את עומק המשבר".

שר האוצר טועה. 

נכון - בעיית מחירי הדיור היא בעייה מקרו כלכלית.
נכון - הגדלת היצע הדיור היא משימה כלכלית חשובה, וחלק מפתרון לבעיית מחירי הדיור הגבוהים. 
נכון - למשרד האוצר יש תפקיד חשוב ב"מלחמה" על מחירי הדיור, ובהגדלת היצע הדיור. כך למשל ניתן לחשוב על שורה של צעדים שנמצאים בתחום אחריותם של נערי האוצר, ואינם כוללים התערבות בתוך הליכי התכנון. הפחתת מס רכישה. הפחתת מע"מ על דירות ראשונות, הפחתת מס שבח על מכירה לרוכשים שזו להם דירתם הראשונה, קביעת מחירי מקסימום במכרזי מקרקעין של רשות מקרקעי ישראל. מתן עידוד להתחדשות עירונית. תקצוב תשתיות באיזורי ביקוש, כמו למשל מוסדות חינוך, דרכים, רכבת קלה, מט"שים, ועוד והכל על מנת להסיר חסמים לתכנון יעיל ונכון. כל אלה הם כלים כלכלים שבהם רואי החשבון הלאומיים שלנו - נערי האוצר - מומחים פי כמה וכמה מאנשי התכנון.
אבל-  בכל אלה כנראה פחות נח לאנשי האוצר לעסוק. כל אלה פעולות שתג מחיר בצידן. במקום זאת יוצרים להם אנשי האוצר צעצוע חדש, שנקרא לו הוע"ת. ועדה עוקפת תכנון. זהו פתרון מוטעה, וזו הסיבה ששר האוצר טועה.

זה כמו שכדי להלחם במגיפת תאונות הדרכים, במקום להקצות כספים, לשיפור תשתיות והגברת אכיפה, יזום משרד האוצר חוק להקמת בי"ד שדה, שיהיה חופשי מכל ביקורת שפוטית על החלטותיו, ויאסור כל עבריין נהיגה. שר האוצר יתראיין אז, ומן הסתם יאמר "שמידת האגרסיביות תואמת את עומק המשבר".
זה גם כמו הטיפול בבעיית המסתננים, שנבלמה תודות  להשקעה בתשתית הגדרות, אבל לא לפני שקדמה לה חקיקה דרקונית המאפשרת מעצר של עד שלוש שנים ללא משפט למי שיסתנן למדינת ישראל. שר הפנים התראיין אז, ולמרות שמן הסתם התנסח אחרת משר האוצר הנוכחי הוא בודאי התכוון להצדיק את החקיקה, שלימים נפסלה על ידי בית המשפט העליון, בכך "שמידת האגרסביות תואמת את עומק המשבר".

יש דברים שפשוט לא יעשו. גם לא בחוק. לא בי"ד שדה, לעבירות תעבורה, לא מאסר למסתננים ללא משפט לשלוש שנים, וגם לא הקמת וע"ת. הפתרון של צוות 90 הימים הוא פספוס ענק. הוא טעות שהשפעתה תלווה אותנו לדורות. 

חקיקה מסוג זה, פסולה. היא חקיקה המשנה יסודות קונסטיטוציונים. חוק התכנון והבניה, באמצעות מוסדות התכנון, מייצר "תוכניות". במספר הזדמנויות קבעה הפסיקה שתוכניות הן חיקוקים. לכן, חוק התכנון והבניה הוא למעשה מנגנון משפטי לייצור חיקוקים. נכון, בחוק רגיל ניתן לכאורה לשנות את חוק התכנון והבניה, והוא כנראה ישרוד גם ביקורת שיפוטית על חוקיותו, אבל לא בכל תנאי. חקיקה שתפגע בעקרונות יסוד של השיטה, שתפגע בזכויות קניין, ותיצור פגיעה פוטנציאלית בסביבה, עשויה להזמין עתירות כנגדה, והתערבות בתכניה. אומנם אין כאן פגיעה בזכויות יסוד אזרחיות, כפי שהייתה בחקיקת החוק למניעת הסתננות, אבל פגיעה בעקרונות יסוד בודאי שתתרחש כאן. המטרה אינה מקדשת את האמצעים, ובוודאי שלא את האמצעים האלה.

לכן - החברים שעל הקופה, תנו למתכננים לעבוד, תשחררו להם את החסמים, ותיעזרו בסבלנות.

מדד הביזור : 0 - זה בדיוק הפוך מביזור. זה תהלך שמנוגד לתיקון 102, ובהיותו כזה, העדר שיתוף עם השלטו המקומי מכשיל אותו מלכתחילה.

מדד ההאצה: 100- בטווח הקצר זה "כאילו", יאיץ את הליכי התכנון, אבל נזקי התכנון יכבידו ויעיקו עלינו עוד שנים ארוכות. לכן את התועלת של הטווח הקצר צריך לקזז בענק כנגד הנזק לטווח הארוך.

שומרי הסף

היועץ המשפטי של הועדה מקומית, הוא שומר הסף של הועדה המקומית. תפקידו של היועץ המשפטי בועדה המקומית,
כשומר סף, הוא בראש ובראשונה לשמור, להבטיח ולוודא שהועדה המקומית, ועדות המשנה שלה וחבריה, יפעלו בכל פעולותיהם על פי הדין. היועץ המשפטי בועדה המקומית, חייב תמיד להתייצב על הסף, "לגדר" את הועדה המקומית בד' אמותיה, ולמנוע ממנה לחצות את הסף, אל מחוץ לתחום סמכויותיה. במובן זה, הביטוי "שומר הסף" הוא ביטוי מקביל ל"שומר החוק". "השריף" אם תרצו.

אבל - כל יציאה היא גם כניסה, ולכן לכל סף יש שני צדדים. תפקיד היועמ"ש של הועדה המקומית, אינו מסתכם במניעת "חריגה" של הועדה המקומית אל מחוץ לסמכויותיה. כשהיועץ המשפטי מתייצב על סיפה של הועדה המקומית, הוא גם צריך למנוע "חדירה" אל גבולות הסמכות של הועדה המקומית מצד אחרים. עליו להגן על סמכויות הועדה אל מול שורה ארוכה של גורמים. זהו המובן השני של שמירה על הסף.

למעשה, כמעט בכל הליך תכנוני או משפטי בו מעורבת ועדה מקומית, נשמעות טענות על כך שהיא חרגה מסמכויותיה, על ידי מי שמבקשים שסמכויותיה יוקנו לאחרים. על היועמ"ש להתייצב ולהגן על סמכות הועדה. ההגנה על סמכות הועדה המקומית, קשה במיוחד, כאשר הויכוח על הסמכות הוא מול משרד הפנים. כידוע, למדינה אין "מונופול" על פירוש החוק, ולמרות זאת, בכל הקשור לפעילות הועדה המקומית, היא ביקשה בעבר לעשות כן, ופרסמה ממספר מסמכי מדיניות באשר לאופן שבו צריך לפרש את סמכויות הועדה המקומית. היו אלה היועצים הועדות מקומיות, שבאופן אינסטקטיבי, פעלו כשומרי סף, וביקשו למנוע גם מהמדינה לחדור ולהשיג את גבולות סמכויותיהן של הועדות המקומיות. כתוצאה מכך, בעקבות תיקון 43 לחוק התכנון והבניה היינו עדים, לפחות בעשור האחרון, לסדרה של החלטות שפוטיות, המנסות לבאר ולפרש את סמכויות הועדות המקומיות, ועל כך נכתב כאן לא מעט. מאחורי כל החלטה כזו יש יועץ משפטי, שפעל על פי תפקידו כשומר סף במובן השני.

לשמירה על הסף בועדה המקומית יש גם מובן שלישי, אם תרצו, מימד שלישי. הכוונה לסף עצמו. היועץ המשפטי של הועדה המקומית חייב להתייצב על הסף, אבל לו עצמו אסור לחרוג ממנו. עליו להשאר על הסף. עליו להצביע ולהאיר לועדה המקומית את דרכה באשר לסמכויותיה, אבל אסור גם לו להיכנס אל תוך תחומי סמכויותיה ושיקוליה התכנוניים של הועדה. שיקולים וסמכויות אלה אינם בתחום אחריותו וכל עוד חוקיים הם וסבירים, אסור לו לשומר הסף, להתערב בהם.

דומה כי היבט זה של שמירה על הסף, נעלם בשנים האחרונות מעיניהם של יועצים משפטיים, וכל מי שנוכח בדיונים של מוסדות תכנון, אינו יכול להבחין מיהו מתכנן, מיהו יועץ משפטי ומיהו חבר מוסד תכנון. הכל משמש בערבוביה, והאחד משיג את סמכותו של האחר. אגב, את האחריות למצב זה אין להטיל רק על היועצים המשפטיים אלא גם על חברי מוסדות התכנון, שנוטים "לא לזוז בלי עורך דין".

כמובן שהענקת סמכויות תכנון נוספות לועדות המקומיות במסגרת תיקון 102 רק יעצים ויגדיל את חשיבות השמירה על הסף בועדות המקומיות. לכן, בדיון שאמור להתקיים השבוע בתיקון 102 לחוק, עומדת ועדת הפנים לדון בחידוש מעניין המוצע בסעיף 20 ב בחוק המתוקן. התיקון יקבע כך:

"לוועדה מקומית יהיה יועץ משפטי".

כן קראתם נכון. זהו חידוש. למרות כל מה שקראתם למעלה, ולמרות שבפועל לכל ועדה מקומית יש יועץ משפטי, התפקיד החשוב הזה, למרות שאוזכר, לא הוסדר עד היום בחוק עצמו. על הסדרת התפקיד בחוק צריך לברך.

הסדרת תפקיד היועמ"ש טעונה הסדרה, מכמה סיבות. ראשית, משום שדרישות התפקיד, כפי שתארנו אותם למעלה, מחייבות נסיון ושיקול דעת. "כתפיים רחבות". מומחיות. שנית, ובכך העיקר, משום שהעמידה על הסף מחייבת הגנה. הגנה בפני כל מי ששומר הסף יעמוד בדרכו. החוק צריך להגן על שומר הסף מפני פגיעה בו על ידי הועדה המקומית עצמה, מקום בו ישלוף לה "כרטיס אדום". אבל באותה מידה, החוק צריך לתת הגנה לשומר הסף גם מפני מי שירצה לפגוע בסמכות הועדה המקומית מבחוץ. כאשר יועמ"ש מתייצב מול גורמי מימשל מרכזי שונים, ומנסה להגן, בתום לב ועל בסיס מקצועי ומשפטי על סמכויות הועדה המקומית, הוא צריך לעשות זאת ללא מורא, בדיוק כמו שהוא עושה זאת כשהוא מתייצב נגדחברי הועדה המקומית עצמה.

 דומה כי ההגנה שהוא פורש על היועץ המשפטי לועדה המקומית תשמש אותו רק בתפקידו כשומר ראש במובן הראשון, אך לא במובנים האחרים. במילים אחרות. דרכי המנוי של היועץ המשפטי לועדה המקומית, כמו גם דרכי ההעברה מהכהונה, שיעשו על פי הצעת החוק במעורבות של שר הפנים ושר המשפטים, יוצרים הטייה באשר לחובת הנאמנות של היועץ המשפטי. הם מכניסים אותו לחובות נאמנות סותרות. הם מדגישים את השמירה על הסף במובן הראשון, ומתעלמים מהשמירה על הסף במובניה האחרים.

כדי להתמודד עם קושי זה, מוצע שתנאי הכשירות והעברה מכהונה יקבעו בחוק, ולא יקבעו על ידי שרי הפנים והמשפטיים, שלפחות העבר הראה שהם עלולים להיות "צד מעוניין".
המשימה בהקשר זה אינה כה סבוכה. זה כל שצריך לעשות הוא לדפדף בחוק שני עמודים אחורה ולהעתיק את סעיף 12 א, הקובע את תנאי הכשירות של עורך הדין היכול לשמש יו"ר ועדת ערר, לאמור: "עורך דין בעל ותק של חמש שנים לפחות, ובלבד שהוא מצוי בעניני תכנון ובניה". אלה צריכים להיות גם תנאי הכשירות של יועץ משפטי בועדה מקומית.
באשר לכללי העברה מכהונה, מוצע לקבוע כי הסמכות להעביר יועמ"ש מכהונה, תהיה בהחלטה של ועדה מקומית, ובהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, בכפוף לזכותו של היועץ לעתור לבית המשפט לענינים מנהליים כנגד החלטה כאמור. באופן כזה תתאפשר העברה מכהונה אך ורק מטעמים שבמקצועיות ולא מטעמים זרים.

בפוסטים האחרונים זנחנו קצת את מדדי הביזור וההאצה, והנה אנו חוזרים אליהם.

מדד הביזור: ככל שעצמאותו של היועמ"ש של הועדה המקומית תובטח, כך יובטח ביזור הסמכויות. הציון כרגע 7 במדד הביזור.
מדד ההאצה: למינוי יועמ"ש יש השפעה על האצת תהליכים או עיכובם, אבל דומה שבהקשר זה הכלים החקיקתיים מוגבלים. בהקשר זה הכל אישי. לכן מדד ההאצה לא רלוונטי.

  

ועדת הפנים של הכנסת כמוסד תכנון - פוסט אורח.

הדיון השבוע, בועדת הפנים של הכנסת עסק בסעיפים בחוק העוסקים בנושאי תשתית. וכוח מעניין התנהל בשאלה כמה שטחי מסחר יהיה ניתן להתיר במסגרת מתן הרשאות למבני דרך. מנסחי הצעת החוק, ביקשו לאשר, במסגרת הרשאות הניתנות לתחנות להסעות המונים, גם הקמת מתקנים נלווים, מבלי לקבוע מסמרות של כמה ואיך. חברי הכנסת שהשתתפו בדיון, וכאלה לא היו רבים, לא אהבו את זה. תוך זמן קצר הדיון גלש מדיון על עקרונות לדיון טכני, תכנוני במהותו. ועדת הפנים של הכנסת דמתה לרגע למוסד תכנון. במקום לדון בתמונה הגדולה ולאורה לגזור את הפרטים הקטנים, היא עסקה רק באלה.

חוק התכנון והבניה הוא לא חוק של מהות. הוא חוק של פרוצדורה. הוא קובע מנגנונים וסמכויות, אך את המהות התכנונית הוא אמור להשאיר למוסדות התכנון. הדיון השבוע לא היה הפעם הראשונה שבה יורד המחוקק אל זירת התכנון, והאמת היא שאין לו ברירה. כאשר מנסחי החוק מגדירים חלוקת סמכויות בין מוסדות התכנון על בסיס "מהותי", חייב המחוקק לדון בכך.

עוד קודם לדיון השבוע בכנסת, ביקש עמיתנו, עו"ד מיכאל טירר, בפוסט שכתב, לשאול, האם ראוי שחוק התכנון והבניה, יעסוק בפרטי התכנון, והדיון בכנסת השבוע הוא רקע מתאים לפרסום הפוסט שכתב.

סעיף 62א הוסף לחוק בשנת 1996, בתיקון מס' 43, שמטרתו הייתה ליתן לועדות המקומיות חופש פעולה וסמכויות רבים יותר. מאז חקיקתו חלו שני תהליכים מקבילים, אך מנוגדי כיוון. מחד, רשויות השלטון המרכזי (ובתי המשפט אחריהן) העניקו פרשנות מצמצמת לתיקון 43, ובכך עיקרו את מטרתו הביזורית של הסעיף; מאידך, המחוקק ניסה להמשיך ולהגדיל את סמכויות הועדות המקומיות, וזאת בשני תיקונים – תיקון מס' 47 מ- 1998 ותיקון מס' 76 מ- 2006. בתיקון מס' 76 אף בולטת המגמה לנסות ולהגדיר בצורה דווקנית ודקדקנית את סמכויות הועדה המקומית – עד לרמת המטרים הרבועים, בשימושים ספציפיים, כפונקציה של אחוזים מסוימים בישוב מסוג כזה ולא אחר... ר' למשל ס"ק (11), הקובע כי בסמכות הועדה המקומית להוסיף "שימושים, במגרש המיועד בתכנית למגורים וששטחו אינו עולה על 2,500 מ"ר, למטרת משרדים או מלונאות, או למטרת מסחר בחזית בנין המיועד למגורים, והכל בלי לשנות את השטח הכולל המותר לבניה במגרש על פי התכנית, ובלבד שהשטח הכולל המותר לבניה לצורך השימושים הנוספים לא יעלה על 15% מסך השטח הכולל המותר לבניה במגרש ושהוא נמצא ביישוב שמספר תושביו עולה על 5,000 לפי נתונים שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה".

בתיקון הנוכחי, מגמה זו של דווקנות ודקדקנות בתיאור סמכויות הועדה המקומית רק ממשיכה ומתעצמת, ומגיעה עד לרמת פירוט, העולה על זו של תכניות מתאר מחוזיות רבות (ואף מזו הנדרשת מתכניות מתאר כוללניות בחוק החדש)!

כך, למשל, מותר לועדה מקומית להגדיל את "השטח הכולל המותר לבנייה, ברשות עירונית, במגרש המיועד לפי תכנית שאישרה הוועדה המחוזית לבנייה רוויה ובמגרש המיועד לפי תכנית כאמור לבניה שאינה למגורים – בשיעור שלא יעלה על 15% משטח המגרש או בשטח שלא יעלה על 375 מ"ר, לפי הנמוך מביניהם, ובמגרש... לבנייה למגורים שאינה בנייה רוויה – בשיעור שלא יעלה על 7% משטח המגרש או... 175 מ"ר... לעניין זה, "בנייה רוויה" – בנייה במגרש של ארבע יחידות דיור או יותר הבנויות בשתי קומות לפחות".

ולועדה מקומית עצמאית מותר יהיה להגדיל את "השטח הכולל המותר לבנייה למגורים במגרש המיועד למגורים לפי תכנית שאישרה הוועדה המחוזית, בתחום רשות עירונית, ובלבד שחלפו חמש שנים לפחות מיום תחילת התכנית האמורה, ושהשטח הכולל המותר לבנייה למגורים לא יגדל ביותר מהשיעור או מהשטח המפורט בפסקאות משנה (א) עד (ג), לפי הגדול מביניהם... (א) (1) אם מספר הקומות בבניין שניתן להקים במגרש מעל פני הקרקע, לפי התכנית שאישרה הוועדה המחוזית, אינו עולה על שתיים – 100% מהשטח הכולל המותר לבנייה במגרש...". בין שתי קומות לתשע – 60%; מעל תשע קומות – 30%; ובהמשך: "(ב) שטח השווה למכפלת השטח הממוצע של יחידת דיור שמותר להקים במגרש... במספר השווה ל- 20% ממספר יחידות הדיור שמותר להקים על המגרש... (ג) 15% משטח המגרש".

והועדות המקומיות בוודאי תשמחנה גם לדעת, שבסמכותן להגדיל את השטח לתעסוקה או למלונאות, בלא יותר מ- 40% באותה תכנית, ובלבד שהשטח המיועד לתעסוקה לא יגדל באותו מגרש כך שהוא יעלה על 350% משטח המגרש; ושלל סמכויות אחרות.

הנה כי כן, לפנינו הצעה לחוקק חקיקה ראשית בישראל, המדברת בשפה של ייעודים ספציפיים, מ"ר, מ"ר למגרש, מ"ר כולל, יחס בין ייעודים... ועוד. שפה תכנונית 'טהורה'.

שפה זו הופכת את סעיף 62א למעין תכנית מתאר ארצית, המשנה תכניות שאושרו בידי הועדה המחוזית, ומוסיפה עליהן זכויות (אמנם בכוח, כאשר ההוספה בפועל תבוצע על-ידי הועדה המקומית – ואולם, יש להניח, כי הכוח ייהפך לפועל, והפועל ייהפך לסטנדרט, כפי שאירע למשל עם תוספת שטחים שונים באמצעות בהקלה, שהשימוש בהן היה כה נפוץ עד כי בפסיקה אחרונה של ועדת ערר, הוא הוכר כ"זכות מוקנית").

תמהנו לנוכח שיטה חקיקתית זו. אמנם, היא אינה חדשה. גם תיקון 43, וכפי שפירטנו ביתר שאת תיקון 76, פרטו לפרוטות דקות את סמכויות הועדה המקומית. ברם, דומה כי בתיקון הנוכחי נחצה גבול מסוים, זה בין החקיקה הראשית, לבין חקיקה מסדר נמוך בהרבה, והיא תכנית מתאר. סעיף 62א, כניסוחו בתיקון, אינו רק קובע את גדרי הסמכות, אלא, למעשה, מתווה הסדרים תכנוניים מפורטים, אשר, כאמור, ניתן להניח שיהפכו לסטנדרט. בכך יש פגם אינהרנטי, שכן במקום שכנסת ישראל תקבע עקרונות כלליים לעבודת הממשלה ותפקח על יישומם; היא הופכת, הלכה למעשה, למוסד תכנון, הקובע דה-פקטו הסדרים תכנוניים טהורים (שהם בוודאי אינם הסדרים ראשוניים).

נרחיק לכת ונטען, כי זו התיקון לא רק מבקש לבצע רפורמה בדיני התכנון והבניה, אלא, הלכה למעשה, גם רפורמה בשיטת המשפט של מדינת ישראל.

ניתן היה לסבור, כי דרך חקיקתית זו מבטאת רצון להגן על סמכויותיהן של הועדות המקומיות, לשמור אותן מפני פרשנות מצרה של סמכויותיהן באמצעות הגדרתן באורח דווקני. ואולם, נראה כי מדובר דווקא במקרה ההפוך – ניסיון לתחום, בצורה המלאה ביותר האפשרית, את סמכויותיהן של הועדות המקומיות.

כך או כך, התוצאה היא אחת – חוק התכנון והבניה הופך להיות חוק 'טכנוקרטי', שאינו מאפשר למוסדות התכנון גמישות, אלא מכתיב, הלכה למעשה, את התכנון; במידה שיש לתהות עד כמה היא עולה בקנה אחד עם השיטה המשפטית הנוהגת בארץ.

תמהנו – האם לא ניתן ליתן את אותן הוראות בדיוק, בתכנית מתאר ארצית או בתכניות מתאר מחוזיות, ולחסוך לכנסת ישראל את הדיון בשאלה, שדומה כי מקומה אינו בועדות הכנסת, האם יש לאפשר לועדה מקומית לאשר תכנית שעניינה הגדלת שטחים לבניה למגורים שאינה בניה רוויה בשיעור שלא יעלה על 7% משטח מגרש או 175 מ"ר לפי הנמוך, או שמא 10% או 250 מ"ר...?

המודל הסיני - המלצות צוות 90 הימים.

זהו הפוסט ה - 100 של המרפסת. לכבוד הארוע חשבנו לפרסם פוסט חגיגי. אבל, בעוד אנו מתלבטים - אם לכתוב על נתוני הצמיחה של הבלוג במהלך למעלה מהשנתיים וחצי האחרונות (מספר הקוראים שלו, שהם אני ועוד שניים, שכנראה נכנסים כל פעם מחדש ומריצים את המונה) או לחזור אל פוסטים נבחרים - בעוד כל זה קורה, פורסמו המלצות צוות 90 הימים שמינתה הממשלה.

"תוכנית אחת ועדה אחת", זהו הקופירייטינג של צוות 90 הימים, ובבלוג שעוסק בתכנון ובניה, אי אפשר לחגוג כשמתפרסמות כאלה ססמאות. לכן, מאחר וכל תוכנית היא בסיס לשינויים, ומי כמו קוראי הבלוג הזה יודעים זאת, את החגיגות נדחה למועד אחר, והיום נעסוק בהמלצות הצוות.

חשוב להדגיש שאת ההמלצות המלאות טרם ראינו, ויתכן שנגלה, שהן נפלאות. אבל, בינתיים, הצוות הסתפק בפרסום ססמאות ואנו נשיב לכך בפרסום כמה ססמאות משלנו.

קיימת אגדה אורבנית, על המודל התכנוני הסיני. על פי האגדה, בסין, כשרוצים לתכנן פרויקט גדול, מגיע הפקיד הממשלתי המוסמך, ומודיע למיליוני הכפריים שיושבים על ציר הדרך המתוכנן ומעבדים את שדותיהם, כי עוד שלושה ימים הם לא שם. מי שבכל זאת נשאר, מועלה על משאית ומוסע משם ליעד רחוק...

אין לי מושג מה אמת ומה אגדה בסיפור הזה. אני רוצה להניח שגם בסין, לפחות זו של היום, סוג כזה של "ניוד" אוכלוסיות, אינו אפשרי. בכל מקרה נזכרתי בסיפור כששמעתי על המלצותיו של הצוות. נזכרתי בסיפור משום שלטעמי, תכנון אינו מתמקד רק בתוצאה אלא גם בדרך. התכנון בשיטת המודל הסיני, אם זה קיים, הוא תכנון ממוקד תוצאה. הוא אינו מתייחס בכלל לדרך. הוא אינו מחויב בכלל לבלמים והאיזונים שכל תכנון ערים מודרני מחויב אליו. הוא אינו מחויב בכלל לשמירת זכויות קניין, לצדק סביבתי, להגנה על זכויות סביבתיות וזכויות חברתיות. לכן, התכנון בשיטה הסינית אינו תכנון המתאים לשיטת התכנון במדינות דמוקרטיות, בכלל ובישראל בפרט.

אפשר להסכים על כך שבתכנון בישראל של העשור האחרון, המחויבות לדרך גברה על המחויבות לתוצאה. יתכן שכתוצאה מכך, האיזונים הקיימים בחוק הופרו, ונקודת האיזון הוסטה למקום לא נכון. ניתן גם להסכים על כך שכתוצאה מהשינוי בנקודת האיזון התכנוני, נוצר מחסור בהיצע של יחידות דיור, ועל כן יש מקום לתיקון בחוק, ולאיזון והתאמה מחדש של המנגנונים הקבועים בו. למטרה זו בדיוק מקודמת הרפורמה בחוק. הנסיון לעשות רפורמה מקיפה המשנה את החוק לחלוטין - נכשל. כעת מצויה בהליכי חקיקה רפורמה אחרת ששמה לה למטרה לא להחליף את החוק, אלא להכניס בו שינויים. לפתוח סתימות. להסיר חסמים. הרפורמה הזו קיבלה רוח גבית ממרבית הגורמים המקצועיים העוסקים בתחום, והליכי החקיקה שלה החלו להתקדם, אז למה לקלקל ??

הצעת צוות 90 הימים היא קלקול. לא ניתן להבין ולא ניתן לקבל מצב בו מחד מובלת רפורמה חשובה שבבסיסה ביזור סמכויות תכנון, והורדת סמכויות תכנון לשלטון המקומי, ומצד שני מבקשים להציג רפורמה מקבילה, שלפחות על פי הקופירייטינג שלו, מבקשת לייצר את מוסד התכנון הכי ריכוזי במזרח התיכון. 

בהצגת שתי רפורמות מנוגדות במקביל, עלול משרד הפנים, לאבד את האשראי הציבורי שהוא מקבל על הצעת תיקון 102 לחוק - חבל.   

מעבר לכך - נניח שמה שפורסם ביחס להמלצות הצוות נכון, וכדי לקדם את הרעיון של "תוכנית אחת ועדה אחת, הולכת הממשלה להליכי חקיקה. לא ברור מדוע. היי חברים, תקראו את החוק הקיים. יש היום ועדה אחת, שקוראים לה "המועצה הארצית לתכנון ולבנייה". הועדה הזו, מוסמכת לאשר כל תוכנית, אפילו ברמה מפורטת, ויכולה אגב כך לשנות כל תוכנית אחרת. הועדה הזו לא שומעת התנגדויות, אם כי מנהלת הליך שמוע, ואין עליה כל זכות ערר. יותר מכך, על החלטות הועדה הזו אי אפשר להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים אלא לבג"צ בלבד, שעל החלטתו כידוע אין ערעור. אז חברים רוצים "ועדה אחת תוכנית אחת", יש לכם כזו.

מכיוון שאלה הם פני הדברים, ומכיוון שאני לא "חושד", בחברי הצוות שאינם יודעים לקרוא את החוק ואינם מכירים את הסמכויות שמוקנות בו מתגנב לליבי החשש שבעצם הסיסמה שפורסמה, "תוכנית אחת ועדה אחת", היא סיסמה חלקית לבד, ואילו את כוונתם האמיתית של חברי הצוות, לפחות חלקם, ניתן לסכם בסיסמה אחרת, שהיא "תוכנית אחת ועדה אחת - הרכב אחר". 

כלומר מאחר והאפשרות החוקית ל"תוכנית אחת ועדה אחת", למעשה קיימת, אי אפשר להמנע מלחשוב על כך שהרצון להקים מוסד תכנון מקביל למועצה הארצית לתכנון ולבניה, נובע, מהרצון להחליף בדרך אלגנטית את ההרכב של המוסד, על ידי יצירת מוסד חדש מקביל בסמכויותיו. לכך אסור לתת יד.

כידוע המועצה הארצית היא גוף גדול, הפועל גם במסגרת ועדות משנה, וכולל בתוכו ייצוג של מגזרים שונים בחברה הישראלית, האמורים לייצר החלטות מאוזנות. במועצה הארצית קיים ייצוג הולם לשלטון המרכזי, ובצידו, נציגי שלטון מקומי, נציגי גופים ירוקים, נציגים של ארגונים מקצועיים ועוד. אין כל בטחון שכל תוכנית שתובא למוסד התכנון הזה, תקבל על ידו "אור ירוק". המועצה הארצית איננה (בדרך כלל) חותמת גומי, ולכן הפתרון הקל הוא למנות לה גוף מקביל, הכולל ייצוג פחות בעייתי, ושבעלי התפקידים בו לא יהיו כאלה המחויבים למסורת של המועצה הארצית.

מוסד חדש כזה , "עוקף המועצה הארצית" יהווה את מכונת הייצור של קרקעות מתוכננות בעבור הממשלה, אך במהותו הוא אנטי מוסד תכנון. הוא כלי תכנון שמאפייניו יותר דומים לשיטה הסינית מזו הישראלית, ואם בססמאות עסקינן, מוסד תכנון כזה, הוא סוג של "בלי בג"צ ובלי בצלם" תכנוני.

כשמסתכלים על המלצות צוות 90 הימים אי אפשר שלא להתייחס גם לתוכן הסמכות. תכנון של מגורים בהיקפים שלא יפחתו מ - 500 יח"ד. אין דבר כזה. תוכניות גדולות מחייבים תשתיות. תשתיות ביוב, תשתיות כבישים, תשתיות חינוך, אזורי תעסוקה. אי אפשר לתכנן יחידות דיור בלי תכנון כל מעטפת התשתית, בלי תקצוב כל מערכת התשתית, בלי שיתוף פעולה של כלל הגורמים הרלבנטיים, ובראש ובראשונה הרשויות המקומיות, שעליה עומד ליפול התיק, של ניהול אזורי המגורים החדשים לאחר אכלוסם. אין ספק, שחייבים להגדיל את הצע הדיור, אבל, והנה לכם עוד סיסמה, לא בשיטת "זבנג וגמרנו". "לאט לאט". "סיגה סיגה".

והנקודה האחרונה היא תפקידה של רשות מקרקעי ישראל. האמת היא שעל כך צריך בהזדמנות לכתוב פוסט נפרד. תוציאו את רשות מקרקעי ישראל מהמשחק. אין ולא צריכות להיות לרשות מקרקעי ישראל סמכויות תכנוניות. היא צריכה ליזום תכנון אך אין היא יכולה להיות חברה בגוף המאשר תכנון. זה אינו חלק מהמנדט שלה. זה כמו שמשרד האוצר יחליט על שיעורי הריבית שבסמכות נגיד בנק ישראל. זה פשוט עקום.

נסכם כך:

ראשית - זה לא יהיה תקדים, אם המלצות הצוות יגנזו כמו המלצות של צוותים קודמים, אלא שמקרה הזה, זה יהיו אפילו מוצדק.

שנית - אכן ניתן לייעל באמצעות חקיקה את עבודת המועצה הארצית, כולל לתת סמכויות ייזום לרמ"י לתכניות גדולות שידונו במישרין במועצה הארצית, אבל להחליף את הרכבה תחת כסות של חוק חדש, אסור.

שלישית - פיזרנו סיסמאות לכל אורך הפוסט ומתבקש שנסיים בזו המתאימה מכולן : "תזהרו לא לשפוך את המים עם התינוק". 

המפתחות בפנים - הצעה ליצירת מנגנון של דיור בר השגה בחוק התכנון והבניה.

השבוע החל הדיון בוועדת הפנים של הכנסת בתיקון 102 לחוק התכנון והבניה. הכותרת הראשונה שיצאה מדיוני הועדה הייתה מדבריה של חה"כ מירי רגב, יו"ר הועדה, שהבטיחה כי "החוק לא ייצא לדרך בלי דיור בר השגה."

המוקש של דיור בר השגה, פוצץ את הרפורמה הקודמת בחוק התכנון והבניה, ולכן מעניין לעסוק בהצהרה של חה"כ מירי רגב לגבי דיור בר השגה ברפורמה הנוכחית.

מחיר דירה מורכב מארבעה רכיבים עיקריים: עלות הקרקע, עלויות הבניה, המיסוי והרווח הקבלני. למעשה שמדברים על דיור בר השגה, מדברים על הפחתה באחד או יותר מרכיבים אלה.
חוק התכנון והבניה, וכך גם ועדת הפנים של הכנסת, אינם האכסניה המתאימה לטפל בעלויות הבניה, במיסוי וברווח הקבלני. אלה צריכים להיות מטופלים, אם בכלל, ביוזמות חקיקה אחרות ובפורומים מתאימים יותר בכנסת, כמו ועדת הכספים או ועדת הכלכלה.
הרכיב היחיד במחיר הדירה שיכול להיות רלוונטי לדיון בוועדת הפנים הוא רכיב עלות הקרקע. אין להקל בכך ראש, מאחר ורכיב עלות הקרקע הוא רכיב דומיננטי במחירי הדירות באיזורי הביקוש.

על מנת להפחית את רכיב עלות הקרקע אנו מכירים שתי שיטות (יתכן וקימות יותר):
השיטה האחת היא הפחתת מחירים באמצעות כללי הביקוש וההיצע. כלומר למעשה, הגדלת היצעים.
השיטה השנייה היא סובסידיה. כלומר מישהו מממן את הפער בין מחיר השוק של המוצר לבין המחיר בו הוא נמכר בפועל.

באשר לשיטה הראשונה - חוק התכנון והבניה, אינו יכול לטפל בהקטנת ביקושים, אך הוא בפירוש יכול לטפל בהגדלת היצעים. מי שקרא את תיקון 102 לחוק יודע שהתיקון כולו,אינו אלא ניסיון לבזר סמכויות תכנון, באופן שיתרום לקיצור תהליכי תכנון. קיצורם של הליכי תכנון אלה, בצד סמכויות תכנון נוספות לוועדות המקומיות, ובכלל זה סמכויות לקדם תכניות להתחדשות עירונית יתרמו מן הסתם, להגדלת היצע הדיור. כל אלה עשויים לסייע (כנראה לא במרכז מטרופולין תל אביב) לירידה במחירי הדיור, ולקידום הרעיון של דיור בר השגה. במובן זה, אם חה"כ מירי רגב, אכן מעוניינת לקדם דיור בר השגה, היא צריכה לחבק את התיקון לחוק בשתי ידיים, ולקדם ולזרז את הליכי חקיקתו. אמנם נכון, השינוי שמציע החוק לא יביא לגידול דרמטי בהיצע יחידות הדיור, אבל הוא בפירוש יהווה כלי נוסף לקיצורם ולייעולם.

באשר לשיטה השנייה - כאשר מחירי הקרקע למגורים אינם יורדים, על פי כללי הביקוש וההצע הרגילים, ובכל זאת מבקשים להפחית את רכיב עלות הקרקע, ברור שמישהו צריך לממן את הפער. הפער בין מחיר השוק של הקרקע לבין המחיר שבו היא תימכר. גם כאן חוק התכנון והבניה ומנגנוניו עשויים לסייע.

הכיצד?

כאשר יזם מגיש תוכנית למוסדות התכנון, הוא יודע שעליו לייעד בתכנית קרקע לצורכי ציבור ובכלל זה, בתי ספר, גנים, מועדונים, בתי כנסת, מבני ספורט ומגרשי ספורט, מוסדות קהילתיים, דרכים ועוד. על פי רוב, יעוד הקרקע לצורכי ציבור אינו פוגע ביזם, משום שסך כל ההטבות והזכויות איתן יוצא היזם מהתכנית, גדול על פי רוב מהזכויות איתן הוא נכנס לתכנית. פער זה ידוע בכינו "השבחה", ועליו משלם היזם את היטל ההשבחה.
על ייעוד קרקע לצורכי ציבור אפשר להסתכל גם אחרת. נניח כי מוסדות התכנון לא היו מיעדים קרקע לצורכי ציבור בתכניות השונות, ואת כל הזכויות היוצאות מהתכנית היו מיעדים לשימושים פרטיים, לזכויות בנייה. בנסיבות כאלה, היתה עולה השבחת הקרקע, וקופת הציבור הייתה גדלה יותר באמצעות תשלומי היטל השבחה מוגדלים שהיו נכנסים אליה. כלומר,מזווית הראייה הנוכחית ניתן לומר שקופת הציבור למעשה "מסבסדת", את צורכי הציבור על ידי "הפסד", של כספי ההשבחה שהו מתקבלים, אילו לא היו נדרשים אותם צרכי ציבור.

את המנגנון הזה של יעוד קרקע לצורכי ציבור, שימומן מתוך "הפסד", של היטלי השבחה מבקשת המרפסת להציע לחה"כ מירי רגב, ככלי לקידום דיור בר השגה באמצעות חוק התכנון והבניה. ובמילים אחרות, היטלי ההשבחה יסבסדו את מחירי הקרקע לדיור בר השגה.

אחרי שהוסבר הרעיון, היישום הבסיסי שלו בחוק התכנון והבניה הוא די פשוט. כל שצריך לעשות הוא לכלול את המונח "דיור בר השגה", בין צורכי הציבור אותם מונה סעיף 188 לחוק התכנון והבניה. שינוי פעוט זה, יאפשר למוסדות התכנון ליעד בכל תוכנית קרקע לדיור בר השגה, כחלק מהמטלות הציבוריות של התכנית. באופן כזה יווצר מלאי קרקעות "שישולם "מתוך ההפחתה בהיטל השבחה. הקרקע הזו תוכל להיות מוחכרת לזכאים, על פי קריטריונים שיקבעו, מחוץ לחוק התכנון והבניה, כאשר רכיב הקרקע מנוטרל ממחיר הדירה באופן מלא או חלקי. כמו יתר שטחי הציבור בתכנית, הקרקע המיועדת לדיור בר השגה, תוקצה לרשות המקומית, והיא תנהל אותה ותדאג להחכרתה לזכאים.

לכל הספקנים ששואלים מה לרשות מקומית ולניהול מגורים לזכאים, נזכיר פוסט קודם שפורסם כאן לפני מספר חודשים, וכך גם את סעיף 249(5) לפקודת העיריות שקובע, בין יתר סמכויותיה של עירייה, גם את הסמכות לספק שיכון למיעוטי אמצעים, ולתכלית זו - (א) לרכוש או לחכור כל קרקע, לרבות בתים או בנינים אחרים שעליה; (ב) להקים שיכונים על כל קרקע; (ג) לרכוש או לחכור כל קרקע, כדי למכרה או להחכירה חכירה ראשית או משנית, להקמת שיכונים למיעוטי אמצעים על ידי אדם זולת העיריה....

כדי שהדברים יהיו ברורים נדגים את הרעיון:
לועדה המחוזית תל אביב מוגשת תוכנית על 100 דונם. 35 דונם ייועדו והופרשו לצורכי הציבור המוכרים והקלאסיים. 65 דונם יועדו למגורים והועדה המחוזית תאשר עליהם בניה של 650 דירות. צפיפות של 10 יח"ד לדונם נטו, אבל בכך לא תמה מסכת ההפרשות לצורכי ציבור. בנוסף להפרשה הקלאסית יופרשו עוד 10% מתוך יחידות הדיור שאישרה התוכנית לצורך הציבורי של דיור בר השגה. יחידות הדיור האלה, יוקצו לרשות המקומית, באמצעות טבלאות האיזון הכלולות בתוכנית, כשטחי ציבור לכל דבר וענין. ההקצאה תהיה בתוך שטחי המגורים של התוכנית. היזם ישלם היטל השבחה על תוספת זכויות של 585 יחידות דיור בלבד, והרשות המקומית, שתפסיד את היטל ההשבחה על 65 היחידות שהוקצו לה, אך "תרויח" קרקע המיועדת לדיור בר השגה. הקרקע תשמש לבניית דירות בתוך הפרויקט עצמו. כך בכל פרויקט בניה, יכללו כמה דירות שמחיר המכירה שלהם לא יכלול את רכיב עלות הקרקע, והרי לכם דיור בר השגה.

אין לנו אשליות. התיקון המוצע בחוק התכנון והבניה, הוא אמנם פשוט, אבל לא מספיק. כדי ליישם את התהליכים ידרשו צעדים משלימים, לרבות מנגנונים לקביעת קריטריונים לזכאים, לניהול הפרויקט ליישומו וכו'.... אבל, לכל הסוגיות הללו יש פתרונות וברור שרשויות גדולות וחזקות יכולות לנהל פרויקטים מסוג זה, ובלבד שתנתן להן הסמכות.

חה"כ מירי רגב הצהירה כאמור כי "החוק לא ייצא לדרך בלי דיור בר השגה". אנו בקשנו להציע לה את  צרור המפתחות.

זכות בחירה

אל שלל התוכניות המוכרות לנו על פי חוק התכנון והבניה הקיים, עומדת להצטרף תוכנית נוספת, היא "התוכנית המצומצמת". מה שמייחד את התכנית המצומצמת, הוא לא הנושאים שניתן לאשר במסגרתה (מדובר ברשימה מצומצמת וחלקית של הנושאים הניתנים לאישור במסגרת תוכנית בסמכות ועדה מקומית), אלא זהות הפורום המפקיד. בפעם הראשונה מוענקת סמכות ליו"ר ועדה מקומית, להחליט, לבדו, לאחר שקיבל חוות דעת ממהנדס הועדה, על הפקדתה של התוכנית.

לא צריך להתלהב יותר מידי, השינוי הוא לא כל כך דרמטי, משום שהסמכות לאשר את התוכנית הייתה ונותרה בידי הועדה המקומית עצמה. אפשר לתמוה מדוע לא להשלים את המהפך, ולהקנות ליו"ר הועדה את הסמכות גם לדון בהתנגדויות לתכניות מסוג זה, ולאשרן. במקרה כזה ניתן וצריך לשמור על הסמכות של הועדה המקומית כגורם המקומי היציג, על ידי מתן זכות לכל חבר בועדה מקומית או נציג, תוך תקופה קצובה, לדרוש כי אישורה של התכנית ידון גם במליאת הועדה המקומית, והחלטתה תהיה ההחלטה הסופית.

על כל פנים, מה שבמיוחד ומעניין בתיקון האמור, הוא שהמסלול המוצע נתון לבחירה. כלומר התיקון לחוק מציע לתת ליזם התוכנית המצומצמת זכות בחירה. עליו להחליט, בתחילת ההליך, אם הוא רוצה להביא אותה לדיון לקראת הפקדה בפני יו"ר הועדה המקומית, או בפני הועדה עצמה, על פי המתכונת הרגילה והמוכרת. זה מעניין וזה חדשני.

ההחלטה של יזם התוכנית, באשר לבחירה במסלול המתאים לו, תושפע בראש ובראשונה מהתוצאות המשפטיות של הבחירה, מאחר והבחירה במסלול התוכנית המצומצמת אינה יוצרת תוצאות משפטיות כמו איסור על הוצאת היתרים בתקופת ההפקדה שאינם תואמים את התוכנית המופקדת ועוד. אבל, לא מן הנמנע כי ההחלטה באיזה מסלול לבחור, תהיה גם החלטה פוליטית. כך למשל, במקרים של ועדות מקומיות לעומתיות, יוכל ראש העיריה, היושב בראש הועדה המקומית מתוקף תפקידו, לקדם לשלב ההפקדה לפחות, תוכניות בנין עיר שבסיטואציה רגילה לא היו מגיעות לשולחנות התכנון, ואגב כך, לתת ליזמי התוכנית מעמד נח יותר כשהם באים אל פתחה של ועדת הערר.

בהכירנו את מעורבותן הרבה של לשכות התכנון בהליכי התכנון של תוכניות מחוזיות, ואת השפעתן הרבה על ההחלטות המתקבלות שם בשלב ההפקדה, אנו מבקשים לשאול מדוע לא לאפשר ליו"ר ועדות מחוזיות, להחליט להפקיד, לבדם, תוכניות שבסמכות הועדה המחוזית, לאחר קבלת חוות דעת מתאימות ממתכנן המחוז, ומדוע להמשיך ולקיים דיון פומבי דו שלבי בכל תוכנית, במקום דיון אחד בועדה, לאחר קבלת התנגדויות ולצורך החלטה אם לאשר תוכנית אם לאו ?

מדד ההאצה: הציון 10 על הרעיון. 8 על הביצוע. ניתן בהקשר זה להרחיק לכת יותר, ולפחות שני רעיונות הוצעו למעלה.

מדד הביזור: הציון 10. לא רק שבוזרו סמכויות לועדה מקומית הן מבוזרות הלאה אל יו"ר הועדה. 

לחבק עצים

"עצי יער ועצים שנטעו על ידי אדם הם מרכיב חשוב בסביבה הירוקה. הם משמשים הן למטרות נוי והן למטרות חקלאיות, ונודעת להן חשיבות בתרבות האנושית. בישראל נטיעת עצים, ושימור אזורי יער וחורש טבעיים הם ערך לאומי מרכזי והוא אף בא לידי ביטוי בחגיגות ט"ו בשבט מידי שנה. מעבר לכך לעצים תפקיד חשוב בתחום האקלים ובמניעה ובצמצום של התחממות כדור הארץ, שכן הם סופגים פחמן, דו חמצני - וכך מופחת שיעורו של גז זה באטמוספירה - ומשמשים גורמי צל.

עם זאת לחצי פיתוח והרצון להשתמש בחומרי העץ למגוון מטרות מביאים לכריתתם של עצים רבים בלי להתחשב בתרומתם החשובה לאדם ולסביבה כמתואר לעייל".

למרות שהטקסט שהבאנו לעייל נשמע כמו חיבור לט"ו בשבט, שהוגש באחד מבתי הספר היסודיים, הוא אינו כזה. מדובר בלא פחות מאשר דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס׳ 88) (נטיעת עצים חלופיים), התשס״ט-2008, אשר הונחה על שולחן הכנסת לפני חמש שנים בלבד, וקיבלה תוקף של חוק.

כתוצאה מאישור הצעת החוק, התווסף לחוק התכנון והבניה סעיף 83 ג', האוסר על מוסד תכנון לאשר תוכנית, אשר בתחומה מצויים עצים בוגרים (שגובהם לפחות 2 מטר וקוטר הגזע שלהם 10 ס"מ), מבלי שהתייעץ קודם לכן עם פקיד היערות, ומבלי שפקיד היערות נתן חוות דעת, בה יבחן גם את אפשרות העתקתם של העצים למקום חלופי, ובחינת הסיכונים שיגרמו אגב כך לעצים.

לא צריך להיות גאון גדול כדי להבין את המשמעות של הוראה כאמור, ואת השלכתה על קידום ויעול הליכי תכנון ובנייה. נראה שלמישהו השתבש המשקל, ובמקום לאזן את העיקרון החשוב של שמירה על עצים, אל מול הצורך ליעל ולקדם הליכי תכנון ובניה, הוא החליט לשים את מלוא המשקל על העצים, והצליח. התוצאה היא עיכוב בלתי נסבל בהליכי הבניה, משום שלמעשה, הוראת החוק מחייבת, להעביר כמעט כל תוכנית לאישור ולקבלת חוות דעת מפקיד היערות.

בעיית הזמן שנוצרה כתוצאה מהעברת תכניות לחוות הדעת של פקיד היערות היא הבעיה הקטנה. מעבר אליה, קיימת בעיה עקרונית הרבה יותר גדולה. בהעברה של כמעט כל תוכנית לפקיד היערות, יש, במידה מסוימת, הכפפה של סמכות מוסד התכנון בפני סמכות פקיד היערות. בכך מצוי קושי עקרוני.

אומנם החובה של מוסד התכנון היא חובת התייעצות בלבד, ואין לפקיד היערות "זכות וטו", על החלטות מוסד תכנון, ואולם, חוות דעת ניתנות שלא על מנת להתעלם מהן, וצריך מוסד תכנון טעמם חזקים במיוחד על מנת לפעול כנגד חוות דעת של פקיד היערות האוסרת עליו לכרות עצים. לכן בפועל במקרים מסוימים עלולה עמדת פקיד היערות להגיע לכדי זכות וטו של ממש על החלטת מוסד תכנון.

מעבר לכך, מדוע יהא כוחו של פקיד היערות עדיף על פני כוחו של כל בעל סמכות אחר. קחו לדוגמה את המפקח על התעבורה. נושא הבטיחות בדרכים והמלחמה בתאונות הדרכים הוא נושא אקוטי במדינת ישראל. מדוע לא תועבר כל תוכנית, שיש בה כבישים, כתנאי לאישורה, להתייעצות ומתן חוות דעת, כמו שהיא מועברת לפקיד היערות ?

התשובה הרי ברורה והיא מושרשת ביסוד השיטה התכנונית בישראל. על פי התפיסה התכנונית בישראל, הכרעות תכנוניות מתקבלות במוסדות תכנון, שהם על פי רוב, מוסדות קולגיאליים. היינו מוסדות בהם יושבים נציגים המייצגים מגוון אינטרסים. כל הנציגים, יושבים יחדיו, בחדר אחד, כל אחד משמיע דעתו בנושאים החשובים לו, ולאחר שכולם שקללו את העמדה של כל האחרים, ושמעו יחדיו את הציבור, מתקבלת החלטה. זו ההחלטה המחייבת את כולם, והיא מתקבלת מבלי ליצור נציגים מיוחסים, שדעתם נשמעת יותר או בנפרד.

לכן, השיטה של התייעצות עם פקיד היערות לא רק שמעכבת הליכי תכנון ומטה את האיזון בין שיקולים תכנוניים שונים באופן חיצוני לשיקול תכנון, היא שיטה זרה לשיטה התכנונית הנוהגת בישראל. לכן, הרעיון הזה, "שהחליק", ואין לי מילה טובה יותר לתארו, לתוך חוק התכנון והבניה, מחייב תיקון, ותזכיר הצעת החוק לתיקון 102, אכן מציעה לתקנו.

התיקון לצערנו אינו מספק. התיקון נותן פתרון לבעיית הזמן שהצגנו, אך אינו נותן פתרון לבעיה העקרונית והיא החריגה מהשיטה התכנונית. התיקון מבטל את הצורך לפנות ביחס לכל תוכנית להתייעצות עם פקיד היערות. הוא קובע כי שרי הפנים והחקלאות יקבעו יחדיו, סוגי תכניות שרק ביחס אליהם תוחל חובת התייעצות. כתוצאה מכך, רק מקצת מהתוכניות יועברו להתייעצות עם פקיד היערות, והצורך "בביקור", ביחס לכמעט כל תוכנית אצל פקיד היערות, יבוטל. אין ספק שתיקון כזה, מיעל את הליכי התכנון. עם זאת, אין התיקון אינו מבטל כליל את חובת ההתייעצות.

לדעתנו, התיקון היה נכון יותר אם הייתה מוטלת חובה על פקיד היערות, ביחס לאותן תכניות אשר לגביהם תקבע איתו חובת התייעצות על ידי השרים, להגיש חוות דעת למוסד התכנון, עד לתום תקופת ההפקדה. או אז, הייתה נשמעת עמדתו, כעמדתם של כלל הגורמים הרלוונטיים, היתה נשמעת עמדת הציבור ועמדת יזמי התוכנית ביחס לעמדתו, והייתה יכולה להתקבל החלטה על ידי מוסד התכנון, המשקללת את כלל הנתונים. באופן כזה היתה עמדת פקיד היערות הופכת למרכיב נוסף בתבשיל מורכב המתקרא "החלטת מוסד תכנון".

מדד היעילות: אין ספק – התיקון המוצע יזרז וייעל את הליכי התכנון ולכן הציון 9 מוענק לו.

מדד הביזור: מדד זה אינו רלוונטי כאן, ובמקומו, באופן חד פעמי, נפעיל את מדד העקביות, ובמסגרתו נעניק למחוקק את הציון העגול 0, על כך שרק לפני חמש שנים שר שיר הלל על העצים בדברי ההסבר על הצעת החוק, והנה חמש שנים אחר כך, הוא משנה (בצדק) את החוק, כאילו לא היו דברים מעולם. 

על כוונות ומעשים

תיקון 102 מזמן שינויים בהרכב הועדות המקומיות. אחד המרכזיים שבהם הוא מינוי של שני נציגים בעלי דעה מייעצת, שימנה שר הפנים, ויהיו בעלי השכלה ונסיון בתחום התכנון והבניה. בדברי ההסבר להצעת החוק מסבירים לנו כי מינוי הנציגים דרוש "כדי להגביר את מקצועיות עבודתן של הועדות המקומיות ושקיפות פעולתן".

כנגד ההצעה להוסיף לועדות המקומיות שני נציגים בעלי דעה מייעצת, יצאנו בפוסט קודם שפורסם כאן.  חשבנו שעיקרון היציגות של הועדה המקומית, חשוב יותר מהוספת כלי פיקוח נוסף על פעילות הועדות המקומיות, כאשר ממילא קימים ומתווספים לא מעט כלי פיקוח אחרים על פעילותן.

היום אנחנו רוצים לצאת בצפירת הרגעה. זה לא בהכרח יקרה. מסתבר שלא בכל ועדה ימונו נציגי ציבור. איך אנחנו יודעים? פשוט מאד זה כתוב בהצעת החוק.

הסיפור הוא כזה:

כאמור, הצורך במינוי נציגי ציבור הוא על מנת להגביר את מקצועיותן. לכן, הצעת החוק מוסיפה את סעיף 31א (א), לחוק החדש בו יקבע כי כי תנאי להסמכת ועדה מקומית כועדה מקומית עצמאית, הוא כהונה של נציג אחד לפחות בעל דעה מייעצת. כלומר מתוך הכתוב אתה מבין, כי יתכן מצב שבו, למרות השינוי בחוק, למרות ההסבר המלומד על הצורך במינוי נציגים בעלי דעה מייעצת, למרות שאת הנציגים צריך למנות שר הפנים ולא אחר, ומינויים לא תלוי ברצונה של הועדה, למרות שהועדה המקומית תקבל שיפוי על עלות שכרם של המציגים, למרות כל אלה צופה חוק מצב שבו לא  בהכרח יכהנו נציגים בעלי דעה מייעצת בועדה המקומית.

זאת ועוד, כאשר הינך ממשיך וקורא את הצעת החוק אתה לומד כי בעצם התנאי המקל אשר הציב המחוקק להסמכת ועדה מקומית כועדה מקומית עצמאית, והוא כהונה של "רק" נציג אחד בעל דעה מייעצת בועדה המקומית כתנאי להסמכתה, הוא לא בדיוק עניין שבחובה. סעיף 31א(ב)(2), קובע כי למרות שנקבע תנאי כאמור, רשאי שר הפנים, מטעמים מיוחדים, להסמיך ועדה מקומית, גם אם לא מכהן בה אפילו נציג אחד בעל דעה מייעצת.

ואנו שואלים מה הועילו חכמים בתקנתם? אם סוגית הפיקוח על ועדות מקומיות, חשובה כל כל עד כדי פגיעה בעיקרון היציגות הקונסטיטוציוני של ועדות מקומיות, אז לכו על זה עד הסוף, וקבעו את עניין ההסמכה כענין שבחובה, ללא סטיות ממנו. אם הוא לא כל כל חשוב, עד שאפילו החוק החדש מניח שיתכן והוא לא יקוים, עזבו אותו ומחקו את הרעיון מהצעת החוק. הסתפקו בכלי הפיקוח האחרים המצויים בחוק. 

מדד ההאצה: ההתעסקות בסוגיית מינויים או אי מינויים של נציגי ציבור, וההשפעה שיש לשאלות אלה על שאלות הסמכות, תגרום ללא מעט מחלוקות ועיכובים בהליכי התכנון, ולכן, גם מטעם זה, יש לבטח מנגנון מסורבל זה. שאלות כמו מדוע בועדה מקומית מסוימת מונו נציגי ציבור והאחרת לא מונו יעסיקו את בתי המשפט לחינם וללא כל צורך. הציון הוא על כן 2 במדד ההאצה.

מדד הביזור: כאשר עסקנו במינוי נציגי ציבור לועדות המקומיות, אמרנו כי מינוי נציגים לועדות המקומיות, יוצר "ביזור למראית עין", ו"הענקנו", לתיקון את המיון 2 במדד הביזור. אבל, כאשר אנו מבינים, מתוך הצעת החוק עצמה, כי יש סיכוי גדול שבפועל נציגים כאלה לא ימונו, ובפועל העצמאות של הועדות המקומיות תשמר, אנו מעלים את הציון במדד הביזור, מ 2 ל 4.

   

סמכויות התכנון החדשות של ועדה מקומית לפי הצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבנייה

הצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבנייה, עושה רפורמה מקיפה בסמכויות התכנון של הועדות המקומיות, ומהווה

את אחד הנושאים המרכזיים של התיקון, בצד הרפורמה בנושא הרישוי.

ההצעה משנה את הרכבן של הועדות המקומיות, ומוסיפה להן נציגי ציבור.

ההצעה משנה חלק מהסמכויות שניתנו לועדות המקומיות על פי תיקון 43 לחוק.

ההצעה מוסיפה לועדןת המקומיות כולן, סמכויות תכנון נוספות על אלה שכבר היו מוקנות להן.

ההצעה יוצרת אבחנה בין הועדות המקומיות על פי תנאי כשירותן.

ההצעה יוצרת מנגנונים של "קנס פרס", לועדות המקומיות על מנת לעודד את ההעמקת מקצועיותן.

ההצעה מעניקה לועדות בעלות כשירות גבוהה יותר, המכונות על פי ההצעה "ועדות מקומיות עצמאיות", או "ועדות מקומיות עצמאיות מיוחדות", סמכויות תכנון רחבות יותר.

השינויים בסמכויות הועדות המקומיות  נוסחו בהצעת החוק, "למיטיבי לכת", ועל מנת "לפענח", אותם צריך לא רק להיות משפטן, אלא להיות גם בעל רקע תכנוני קודם. מאחר ואת המרפסת קוראים לא רק משפטנים, התלבטנו כיצד "להנגיש", לציבור הקוראים, את השינויים החשובים שמציעה ההצעה. לבסוף החלטנו, בשלב הראשון, לפרוש בפני הקוראים את השינויים בהצעה, באמצעות טבלה. כשתכנסו, באמצעות הלינק המסומן למטה לטבלה, תמצאו שהיא מחולקת לשלוש עמודות, כשכל עמודה מתייחסת לועדה מקומית מסוג אחר.

בעמודה הימנית תוכלו לקרוא על תנאי הכשירות והסמכויות של ועדה מקומית רגילה, ועל התנאים להפעלת הסמכויות. בנוסף, באמצעות מערכת של סימונים ברורים בקו וצבע, תוכלו ללמוד על השינויים בסמכויות לעומת המצב כפי שהוא כיום.

בעמודה המרכזית תוכלו לקרוא וללמוד על תנאי הכשירות של ועדה מקומית עצמאית ועל סמכויותיה.

בעמודה השמאלית רכזנו בעבורכם את תנאי הכשירות של ועדה מקומית עצמאית מיוחדת וסמכויותיה.

בשולי הטבלה תמצאו רכוז של דברי ההסבר, כפי שנכתבו בהצעת החוק, ומהם תוכלו ללמוד על "כוונת המחוקק", ביחס לכל שינוי ושינוי.

לאחר שטבלת השינויים תהייה בפניכם, נוכל בשבועות הקרובים, להתמקד בחלק מהשינויים המוצעים, ולייחד להם פוסטים נפרדים.

כהרגלנו, לא נפסח גם הפעם על בחינת השינויים דרך מדדי ההאצה והביזור.

באשר למדד הביזור - הפעם זה קל. השינוי בסמכויות הועדות המקומיות, הוא הביזור עצמו עליו הצהירה הצעת החוק כאחת ממטרותיו המרכזיות של התיקון. מבחנו של הביזור, יהיה כמובן ביישומו, ולכן במדד הביזור, ניתן לו את הציון 9 ולא 10, רק בשל הספק שבעת יישום והפעלת הסמכות, יהיה מי שיפרש את הסמכויות החדשות, בצמצום מעבר לנדרש.

באשר למדד ההאצה - ובכן כאן המשימה מורכבת יותר. אומנם הענקת סמכויות לועדות מקומיות, מגדילה את "כח התכנון", משום שעשרות ועדות ברחבי הארץ ידונו בנושאים שעד עתה יוחדו לשש ועדות מחוזיות. אבל, ויש אבל גדול, אופן הפעלת הסמכות, הרכב הועדות, העדר נסיון, הצורך בחוות דעת, ומנגונוני פיקוח ובקרה, ישמשו כולם גורמים מעכבים בהפעלת הסמכות. לכן במדד ההאצה, נעניק את הציון 6, רק בשביל התקווה שאולי בכל זאת יקרה כאן משהו.....

זהו, עכשיו לטבלה, לחצו כאן, כנסו לטבלה וקראו. ראו הוזהרתם, זה לא פשוט אבל המשך יבוא.

הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 102), התשע"ג–2013

השבוע אישרה הכנסת בקריאה ראשונה את תיקון 102 לחוק התכנון והבנייה. לא ברור איך תזכיר הצעת התיקון שהתייחס לתיקון 100, השתנה לתיקון 102, אבל הכוונה לאותו תיקון בחוק. כך או כך, בשבועות האחרונים עסקנו כאן, בתזכיר הצעת החוק, וכעת נוכל לעבור להצעת החוק עצמה. גם את הצעת החוק נבחן על פי מדדי הביזור וההאצה, כפי שעשינו ביחס לתזכיר החוק.

אם תלחצו כאן ממש תוכלו לקרוא את הנוסח המלא של הדיון בכנסת.

לאלה שיתעצלו נספר, כי מתוך הדיון ניכר שגם הפעם, לשאלות בדבר דיור בר השגה, אשר היו  העילה לכאורה לכשלון "רפורמת המרפסות", יהיה חלק מרכזי בדיונים בועדת הפנים של הכנסת. למרות זאת נראה שזו הפעם התיקון יעבור, על אף הזמן הרב "שיבוזבז", בועדה לדיון בנושא של דיור בר השגה, תוך הרמת אצבעות אוטומטית ביחס לנושאים מרכזיים וחשובים הרבה יותר, הנוגעים לחלוקת הסמכויות בין מוסדות התכנון השונים.

חברי הכנסת הערבים, שדומה כי כולם התבטאו בדיון הזה, שוב "נתנו" את הנאום הקבוע ביחס לקיפוח המגזר הערבי בתחום התכנון והבנייה. לאלה נציע, לקרוא בעיון את התיחסותו של חה"כ מאיר שטרית, במהלך הדיון עצמו, וגם פוסט שפורסם כאן במרפסת בנושא זה בעבר בשם דופקים ת'ערבים.

כך או כך, למרות ההזדמנות החגיגית, הרפורמה לא תשנה דבר ביחס להליכי התכנון במגזר הערבי.

התיקון לחוק עבר בקריאה ראשונה, והועבר להכנה לקריאה שנייה ושלישית בועדת הפנים של הכנסת בראשותה של חה"כ מירי רגב. בשבועות הקרובים אנו נמשיך לבחון כאן את מרכיביה של הצעת החוק ואת התאמתם של סעיפיה השונים, למטרותיה המוצהרות, של ההצעה, עליהן הצהיר שר הפנים מעל דוכן הכנסת.

ארכיאולוגיה 5 - נוסח מוקדם של פקודת בניין ערים.

לפני מספר חודשים העליתי לבלוג את נוסח פקודת בנין ערים בעברית ובאנגלית. באותה הזדמנות הבטחתי להעלות גם את הנוסח המוקדם של הפקודה מ -1921. הנה הוא :

ארכיאולוגיה 4 - ההסכם בין ממ"י למרכז השלטון המקומי בעניין חלף היטל השבחה

זו נדמה לי הפעם השלישית שאנו חוזרים לדיון בעניין חלף היטל ההשבחה, המוטל על המינהל במקום תשלום היטל השבחה אמיתי ושווה, לזה המשולם על קרקעות בבעלות. בפעם האחרונה נדרשנו לעניין לאחר הסכם הפשרה הבעייתי שנחתם בין מרכז השלטון המקומי למדינה, הסכם שלמעשה הנציח את ההסדר הקלוקל הזה.

בהקשר זה אתרנו לפני דמן לא רב את פרוטוקול ועדת הפנים של הכנסת מ 1985, שדנה בתיקון 21 לחוק התכנון והבניה, והסכינה להעריך את ההסדר בשנה אחת, תוך שחברי הכנסת "מעקמים את האף", שעה שהם מאשרים את ההסדר הזמני.

ראו במיוחד את דבריה של חברת הכנסת ארבלי אלמוזלינו שהייתה יו"ר הועדה. הנה לכם עוד הוכחה שבישראל הזמני הוא קבוע.

100

השבוע פורסם תזכיר הצעת החוק לתיקון 100 לחוק התכנון והבנייה. אם תגללו למטה, תמצאו, בצד ימין של הדף, תחת הכותרת "קישורים", קישור קבוע לתזכיר הצעת החוק, ותוכלו להוריד את הנוסח המלא.

בדברי המבוא של התזכיר מצאנו את ההסבר באשר למטרה העיקרית של  התיקונים המוצעים בחוק הקיים:

"ביזור סמכויות לוועדות המקומיות תוך יצירת מדרג וחלוקת סמכויות בין הועדות המקומיות לוועדות המחוזית באופן שיאפשר האצת הליכי התכנון ושיפור השירות לאזרח."

אם תעיינו ב 99 התיקונים הקודמים לחוק, תגלו הסברים דומים ומטרות דומות, ביחס ללא מעט מהם, מה שאומר שהניסיונות הקודמים, "לבזר סמכויות", ו"להאיץ את הליכי התכנון", באמצעות עשרות תיקונים קודמים לחוק  - נכשלו !

האם ההצעה הנוכחית נושאת איתה בשורה חדשה? האם זו הפעם יקרה מה שלא קרה עד עתה, ומכאן ואילך נזכה להאצת הליכים וביזור סמכויות?

תרשו לנו לא להיות אופטימיים, בעיקר משום שכמו שכבר נאמר בהזדמנויות קודמות, הבעיה היא לא בהכרח החוק, אלא המערכת התכנון האמונה על יישומו.

מכל מקום, התיקון לחוק יצא לדרך, ובשבועות הבאים ננסה לסרוק את הסעיפים השונים, להשוות בין הנוסח הקיים בחוק לבין הנוסח לאחר התיקון, אם יאושר.

כדי לבחון את התיקון, נייסד שני מדדים בעזרתם נבחן את התיקונים בחוק. המדד הראשון הוא "מדד הביזור", באמצעותו ננסה לבחון עד כמה התיקון בחוק באמת מבזר סמכויות, ומקנה סמכויות לועדות המקומיות, וכמובן באיזה תנאים. 
המדד השני הוא"מדד ההאצה". בעזרתו של מדד זה נבחן עד כמה התיקון בחוק מאיץ הליכי תכנון, או שאולי מעכב אותם.
בעזרת שני מדדים אלה ננסה לתת ציון לתיקונים השונים, כאשר בכל מקרה דבר אחד כבר ברור, בין אם החוק יצליח, בין אם לא, 100 הוא כבר קיבל.

              

עיקרון הרצף

גם אם תהפכו את חוק התכנון והבניה, לא תמצאו בו מילה וחצי מילה על עיקרון הרצף. גם בפסיקה של בתי המשפט הוא אינו מוזכר. יותר מכך, אם תחפשו טוב בפסיקה אפילו תמצאו פסקי דין שאינם תומכים בקיומו. עיקרון הרצף  הוא עיקרון תכנוני, שלמרות שהוא כמעט מובן מאליו, ינוסח כאן אולי לראשונה.

עיקרון הרצף התכנוני קובע כי זכויות תכנוניות, הנובעות מתוכניות או היתרים, נשארות בתוקף כל עוד לא בוטלו כנגד פיצויי.

הוא שאמרנו. די מובן מאליו.

למרות זאת לעיתים נראה כי עיקרון זה לא ברור לכלל השחקנים הפעילים בתחום התכנון והבניה. לעיתים קיימת נטייה, לבחון את תוקפן אן חוזקן של זכויות תכנוניות קיימות, גם על ציר הזמן. כלומר, על פי גישה זו, ככל שחולף הזמן מאז נוצרה הזכות התכנונית, מקבלות הזכויות התכנוניות פרשנות מצמצמת, הבוחנת את הזכויות מתוך פריזמה עכשווית, באופן שמביא לביטולן למעשה, ללא פיצוי.  על פי גישה זו חלוף הזמן עשוי להוביל לדעיכתה של הזכות התכנונית.

זכויות תכנוניות הן זכויות בניה ושימוש הניתנות לקרקע מסוימת, בתוכניות ובהיתרים כדין. הדרך היחידה לבטל או לשנות את הזכויות התכנוניות היא באמצעות תוכנית מבטלת או משנה אותן, וכנגד תשלום פיצוי על הפגיעה בזכויות התכנוניות. אם תרצו, ניתן למעשה להקצין ולומר כי זכויות תכנוניות, אינן פוקעות, גם כשתוכנית חדשה מבטלת אותן, אלא מומרות לכסף.

עיקרון הרצף התכנוני עובר כחוט השני בחוק התכנון והבניה, בתקנות ובתוכניות מכח החוק.

כך, סעיף 133 לחוק העוסק בסמכות לבטל או לשנות תוכניות קובע כך: "מוסד תכנון שבסמכותו לאשר תכנית, מוסמך, באותה הדרך, לשנותה, לבטלה או להתלותה ובלבד שלמגיש התכנית תינתן, ככל האפשר, הזדמנות להשמיע דעתו". במילים אחרות, הסעיף למעשה קובע כי שינוי של זכויות בתוכנית, יכול להעשות רק בתוכנית אחרת. משמעותה של תוכנית אחרת היא כמובן פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, ככל שיש בה שינוי או ביטול של זכויות תכנוניות. סעיף 133 הוא הסעיף המרכזי, הקובע את עיקרון הרצף ביחס לזכויות מכח תוכנית.

כך, בסעיף 145 (ז), אשר הוסף לחוק בתיקון 43 ב- 1995, נכתב :

"מוסד תכנון לא יתן היתר, מכוח תכנית שהופקדה אחרי ט' בטבת תשנ"ו (1 בינואר 1996) אלא אם כן אושרה למקרקעין, שלגביהם מבוקש ההיתר, תכנית הקובעת הוראות בכל אלה:

(1)          פירוט יעודי הקרקע;

(2)          חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, אם אלו לא נקבעו בתשריט חלוקת קרקע;

(3)          קווי הבנין, מספר הקומות או גובה הבנינים;

(4)          שטחי הבניה המותרים;"

כלומר, בשנת 1995 משנה המחוקק את כללי המשחק התכנוני. הוא קובע שמעתה ואילך, לא יינתנו היתרי בנייה אלא רק מכח תוכניות הכוללות תנאי מינימום מסוימים. למרות זאת, עיקרון הרצף עומד לנגד עיני המחוקק. הוא אינו פוגע במי "שרכשו" זכויות תכנוניות מכח תוכניות שקדמו למועד שינוי הנורמה התכנונית ב 1.1.1996. ביחס לאלה, קובע המחוקק כי מוסד תכנון ימשיך לתת היתרים למרות שאולי, לא נקבעו בהן במפורש זכויות הבניה או שימושי הקרקע.

כך גם פרק ז' לחוק שכותרתו שימוש חורג, מתחיל בסעיף 178 לחוק, הקובע כך:

"מיום תחילת תקפה של תכנית רשאית הועדה המקומית, באישור הועדה המחוזית, וחייבת היא לפי דרישת הועדה המחוזית –

(1)          לערוך רשימת בנינים בתחום התכנית שהם בנינים חורגים לפי התכנית או שיש בהם לפיה שימוש חורג, וכן רשימת הקרקעות בתחום התכנית שיש בהן לפיה שימוש חורג;

(2)          להמליץ על התקופה שבה מותר עוד להמשיך ולהשתמש בבנינים או בקרקעות כאמור שימוש חורג או שבה מותר לקיים בנינים כאמור כבנינים חורגים (להלן - תקופת מקסימום לחריגה)."

למעשה סעיף 178 לחוק בפרט, ופרק ז' לחוק בכלל, מהווים הדגמה יפה של עיקרון הרצף. נלמד מהם, שאפילו שונו זכויות תכנוניות מכח תוכנית, אין בכך כדי להביא לביטול אוטומטי של זכויות תכנוניות מכח היתר. לצורך כך נדרש תהליך נוסף, שבנסיבות מסוימות יסתיימו בדיור חלוף, על פי עיקרון הרצף כפי שנוסח.

בתקנות מכח החוק תמצאו את עיקרון הרצף בתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשס"ב-2002. התקנות קובעות, בסעיף 9, הוראות מעבר שונות המנציחות ביחס לתוכניות ותיקות נורמות תכנוניות שהיו קימות ביחס אליהן, למרות ביטולן מכאן ואילך. דוגמה מובהקת לכך היא ההקלה הכמותית, המאפשרת להוסיף זכויות בנייה בהיקף של עד 6% משטח המגרש, מעבר לאלה שנקבעו בתוכניות ובלבד שאלה הופקדו לפני 1/8/1989, מועד שינוי הנורמה.

הטכניקה של הגנה על נורמה תכנונית קיימת ושמירת הרצף של קיומה, מאומצת גם בתוכניות מתאר, ברמותיהן השונות. כך לדוגמה הוראות המעבר של תיקון 4 לתמ"א 18, שביקשה להכניס רפורמה בתכנון ורישוי של תחנות תדלוק, אינה פוגעת בתוכניות קימות לתחנות תדלוק, אפילו הן אינו תואמות את התמ"א במתכונתה החדשה.

את כל הדוגמאות הללו ודוגמאות רבות נוספות שלא צוינו, ניתן לגבש לעיקרון המרכזי ממנו יצאנו והוא עיקרון הרצף התכנוני. עיקרון זה הוא עיקרון מנחה חשוב שצריך לעמוד לצידם של עקרונות חשובים אחרים, כמו שמירה על שטחים פתוחים, וצדק חלוקתי.

עיקרון הרצף, הנגזר מתוך הוראות החוק, מבקש לתת הגנה יחסית, לאינטרסים פרטיים בפני אינטרסים ציבוריים. עיקרון הרצף מגשר בין האינטרס הציבורי לאינטרס הפרטי, באמצעות פיצוי מתאים. חשוב להזכיר את עיקרון הרצף משום שלעיתים נדמה כי קיומה של ההגנה היחסית על הזכויות התכנוניות נעלמת מעיניהם של בתי המשפט ומוסדות התכנון, שעה שהם מפרשים נורמות תכנוניות ככאלה המניקות עדיפות לאינטרס הציבורי, תוך התעלמות מהאינטרס הפרטי.

דופקים ת'ערבים

לא צריך להיות גאון גדול כדי לראות ולדעת שבתחום התכנון והבניה דופקים את הערבים. מספיק לעבור בישובים ערביים בישראל, לראות את התשתיות המוזנחות, את הבניה האקראית ואת עירוב השימושים הבלתי אפשרי,  כדי להבין שמשהו דפוק פה.

עשרות פרופסורים, מאות סטודנטים ואלפי ועדות מצאו מליון סיבות לכך שדופקים את הערבים. החל מחוסר בתקציבים, המשך בהעדר תוכניות מתאר ו"בחוסר התאמה של עקרונות התכנון לתרבות הערבית", וכלה בנרטיב של הסכסוך הלאומי שבין היהודים לערבים.

חברים הכל שטויות. מי שדופק את הערבים הם בראש ובראשונה ראשי הציבור שלהם. במקום לחזר על פתחי משרד הפנים, בנסיון לקבל תקציבים ושאר סוכריות, במקום להיות תלויים בעסקנים פוליטיים שבאים והולכים, במקום לתת תירוצים -  הם צריכים לעמוד על זכויותיהם. הם צריכים לדרוש סמכויות ואחריות. הם צריכים לדרוש ועדות מקומיות ואוטונומיה תכנונית.

המגזר הערבי אינו נהנה מאוטונומיה בתחום התכנון והבניה, אלא פועל בעיקר באמצעות ועדות מקומיות מרחביות, שבראשן יו"ר ממונה מטעם משרד הפנים. מועצות מקומיות ערביות אינן יכולות לפעול בתחום התכנון והבניה, באופן זהה למועצות יהודיות, קטנות מהן בגודלן ובשטחן. העובדה הזו אינה בגדר סוד. זהו מצב בלתי אפשרי. זו אפלייה צועקת, אבל אין פוצה פה ומצפצף.

מצופה היה מראשי הרשויות הערבים שיפציצו את בג"צ בעתירות ובדרישות לקבל ועדות מקומיות עצמאיות – אבל הם שותקים. הם שותקים כי נוח להם לבכות שדופקים אותם. הם שותקים כי נוח להם  לקבל תקציבים במקום לדאוג לתקציבים בעצמם. הם שותקים משום שללא סמכות אין אחריות. נוח להם לא לגבות אגרות בנייה, לא להתעסק עם היטלי השבחה, לא להתאים עצמם לתכנון המרקמי בישראל, לרבות לדרישות הבנייה לגובה. נוח להם לא להפעיל הליכי אכיפה.

זו בדיוק הסיבה שצריך לשחרר את הישובים הערביים מהועדות המקומיות המרחביות, ולכונן ועדות מקומיות עצמאיות. יחד עם הסמכות, תבוא האחריות. נבחר ציבור במגזר הערבי צריך לדעת שיחד עם בחירתו לתפקיד הרם והנישא של ראש מועצה, תבוא האחריות לדאוג לפיתוח הישוב. הן לתכנון והן לאכיפה, וככל והוא לא יעמוד במטלותיו, תבוא הסנקצייה.

שלא יהיה ספק – גם אחרי שיהיו לישובים הערביים ועדות מקומיות, ימשיכו לדפוק אותם בועדה המחוזית, אבל זה לא בגלל שהם ערבים אלא בגלל שהם ועדה מקומית....

מעורבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון – חלק שלישי, למה זה קרה? האם זה טוב ? האם זה רע?

זהו הפוסט השלישי, בסדרה העוסקת במעורבותו של היועץ המשפטי לממשלה בעבודתם של מוסדות התכנון.

בפוסט הראשון ניסינו לענות על איך? כלומר הרכבנו רשימה חלקית של דרכים באמצעותן מתערב היועץ המשפטי בעבודת מוסדות התכנון. בפוסט השני ענינו על השאלה מכח מה? כלומר מהו מקור הסמכות של היועץ המשפטי להתערב.

בפוסט הנוכחי ננסה לבחון מדוע? כלומר למה זה קורה ? מה התרחש בשני העשורים האחרונים שכל כך העצים והגביר את ההתערבות של היועץ המשפטי בהליכי התכנון. לקראת סיום, ננסה לענות על שאלה נוספת, והיא האם זה טוב או האם זה רע?

נהוג לומר שהכל פרסונלי. בהתאם לכך יש הנוטים לייחס את המעורבות הרבה של היועץ המשפטי לממשלה לאישיותה הדומיננטית של המשנה לשעבר ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד שרית דנה. אלה החושבים כך, מסבירים כי עוה"ד דנה, הן בתפקידה האחרון כמשנה ליועץ המשפטי לממשלה והן בתפקידה הקודם כיועצת המשפטית של משרד הפנים, היא לא רק האחראית לתופעה אלא גם הסיבה לה. עם כל הכבוד נראה כי ייחוס המעורבות של היועץ בעבודת הועדות לעוה"ד דנה, הוא פשטני מידי. אומנם עוה"ד דנה הייתה שם, במקומות הרלוונטיים במועדים הרלוונטיים, אך נראה כי היא לא הסיבה למעורבות, וכי זו הייתה מתרחשת גם אם מישהו אחר היה נושא בתפקיד.

הסיבה למעורבות היועץ המשפטי לממשלה ומשרד הפנים איננה פרסונלית אלא מערכתית.

מערכת התכנון היא מערכת ריכוזית מטיבה. צריך לזכור שחוק התכנון והבניה, מבוסס על פקודת בנין ערים המנדטורית, שכל תכליתה הייתה לשמר את סמכויות ההכרעה בענייני התכנון והבניה בידי השלטון המנדטורי. משחוקק ב – 1965 חוק התכנון והבנייה, לא נעשו בו הרבה שינויים בהקשר זה, והתפיסה של שימור הסמכויות בידי השלטון המרכזי, הועתקה אל החוק החדש. התוכניות באותה עת היו רק בסמכות הועדה המחוזית. הקלות ושימושים חורגים היו רק בסמכויות ועדה מחוזית. וגם עררים היו בסמכות ועדה מחוזית. הועדות המקומיות היו "קבלני ההיתרים", ולכל היותר שלב בתהליך הסטטוטורי, לא יותר מכך. ועדות הערר המוכרות לנו והפעילות כל כך היום לא היו אפילו בגדר חלום, ויותר מכך, כל השיפוט בעניני תכנון ובניה נתייחד לבג"ץ בלבד.

התוצאה היא מערכת ריכוזית מאד, בעלת שליטה מוחלטת על ההחלטות, מיעוט החלטות שיפוטיות או מעין שיפוטיות, וכשאלה ניתנות, הרי שאף הן, יוצרות אחידות במערכת מאחר ומקורן הוא אחד ויחיד בבית המשפט העליון.

ואז – לפני כעשרים שנה מהפך.

שני ראשים יש לו למהפך. 
הראשון, ואולי הפחות מוכר, הוא מהפך פרוצדורלי. בית המשפט העליון, העביר בפסיקתו את הסמכות לדון בענייני תכנון ובניה, לבתי המשפט המחוזיים, עוד קודם להקמתם הפורמלית של בתי המשפט לעניינים מנהליים. כתוצאה מכך, ארעו שני דברים. ראשית במקום בית משפט אחד נוצרו למעשה חמישה בתי משפט נוספים שעסקו בסוגיות תכנוניות משפטיות. האחידות והריכוזיות שאפיינה את פסיקת בית המשפט העליון, כערכאה יחידה שדנה בנושא, החלה להיסדק. שנית, המעבר של ענייני התכנון והבניה לבתי המשפט המחוזיים, במסגרת הליך של המרצת פתיחה, הפכה את הביקורת השיפוטית בענייני התכנון ובניה, לנגישה, זמינה וזולה יותר. שוב לא צריך להעלות אל משכנו של בית המשפט העליון בירושלים כדי לדון בחוקיותה של גדר. אפשר לעשות זאת גם במחוזי בנצרת. כתוצאה מכך החלו להתרבות העתירות והחלו להתרבות ההחלטות, הדעות והתפיסות, והרסן החל להישמט מידי השלטון המרכזי.

המהפך השני, בסדר, אך החשוב יותר מבחינת השלכותיו, הוא זה של תיקון 43 לחוק התכנון והבניה. ראשית התיקון השלים את המהפך השיפוטי, בכך שהקים למעשה לראשונה את בתי המשפט לעניינים מנהליים. שנית הוקמו ועדות הערר, כך שנוספו לערכאות השיפוטיות, גם ערכאות מעין שיפוטיות, אשר יושבות כל יום ומייצרות החלטות, לא אחידות בהכרח, בענייני תכנון ובנייה. מעבר לכך הועברו נושאי ההקלות והשימושים החורגים מהשלטון המרכזי, לועדות המקומיות, ועל ראש כל אלה, ניתנה סמכות לועדות המקומיות לאשר סוגים מסוימים של תכניות.

מטרת המחוקק בכל אלה הייתה ברורה – ייעול מערכת התכנון וקיצור ההליכים. אבל, דבר אחד חשוב לא הביא המחוקק בחשבון בשעה שיצר את כל ההסדרים הללו, והוא הדי.אן.אי של המערכת. מערכת התכנון היא ריכוזית בבסיסה ההיסטורי והארגוני. שינוי במערכת מסוג זה, לא יכול להתבצע על בסיס של תיקונים בחוק קיים, מבלי שינוי יסודי מבני ועמוק יותר.
המעורבות שאותה אנו חווים היום של היועץ המשפטי לממשלה, הינה התוצאה של העבודה החלקית של המחוקק. התיקונים בחוק יצרו סוג של "מוטציה" חקיקתית, והמערכת המסורתית, שהמשיכה להתקיים במתכונתה הקיימת מלפני השינוי בחוק, פעלה ופועלת, מכח אותה מסורת של רכוזיות, על מנת לשמר בידיה את "השליטה" על המערכת. כמו גוף שנכנס לתוכו פולש זר, פועלת "המערכת הישנה", על מנת להגן על עצמה, והיא עושה זאת באמצעות כל אותם דרכי התערבות עליהם עמדנו.

נדמה שאת מה שאנו מנסים להגיד כאן, סיכם כבר מזמן שופט בית המשפט העליון, מישאל חשין, בפסה"ד בענין חוף השרון, שעסק בתיקון 43, וכך נכתב על ידו שם כבר לפני כעשור:

"כשבע שנים עברו מאז תחילתו של התיקון, והערפל הסמיך ש"מהפכת 43" הייתה שרויה בו בתחילתה טרם התפוגג. אכן, עד לימינו אלה שוררת אי-ודאות באשר להיקף הסמכויות שנגרעו מן הוועדות המחוזיות ואשר הוספו לוועדות המקומיות, והוויכוח בין גורמי התכנון בשלטון המרכזי – הטוענים לצמצומה של זרימת הסמכויות מן הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות – לבין השלטון המקומי – הטוען להעצמתה של זרימת אותן סמכויות – נמשך והולך במלוא עוזו. שלוש העתירות המונחות לפנינו אינן אלא דוגמה לאותו ויכוח סוער שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי.

יתר-על-כן, הסוגיות המשפטיות הנדרשות מאותה הזרמת סמכויות מוועדות מחוזיות לוועדות מקומיות לא זו בלבד שסבוכות וקשות הן לפתרון, אלא שעוד נכונו לנו עלילות לעתיד-לבוא. טעם הדבר הוא שתיקון 43 עושה שימוש לא-מעט בנוסחאות כלליות לעניינה של אותה העברת סמכויות – נוסחאות הניתנות להידרש לכמה וכמה פנים – וממילא מתבקשים אנו להזדמן לפירוש "תכליתו" של החוק. אלא שהתכלית אף היא אינה נהירה לחלוטין – שהרי התכלית מעוצבת, בין השאר, בניסוח החוק – וממילא נאלצים אנו להכריע בדין על-פי מדיניות פרשנות כללית. והדבר אינו קל. זאת ועוד, מדברים אנו בהוראות-חוק שעניינן סמכויות תכנון, ובידוע הוא כי בהגדרת סמכות ראוי – כמעט הכרח הוא – שניסוח הדין יהא חד-כתער. די לנו בקשיי פירושו של הדין המהותי, ומה שנוסיף עליהם קשיי פירוש בנושא סמכות? שאם זו תהא דרכנו, סוף דבר יהא שנדשדש בפרוזדור ואל הטרקלין לא נגיע או שנגיע אליו באיחור."

ובהמשך:

"הפירוש המוצע לסעיף קטן (5) אינו פירוש רחב, וסמכויותיה של הוועדה המחוזית שמורות לה. נהפוך הוא: פירוש בדרכה של המדינה עלול להביא לצמצום בלתי ראוי של "מהפכת 43", ואנו נעמוד ונשאל בתמיהה ובעצב: אם זה הפירוש שלחוק, מה הועילו חכמים בתקנתם?"

ניתן לסכם ולומר כי המעורבות של היועץ המשפטי לממשלה הינה פועל יוצא מאותו נסיון כושל, ולא חד מספיק להעביר סמכויות בחוק לועדות המקומיות, בשיטה של הדבקת טלאי על טלאי, מבלי לשנות באופן שלדי ומבני את מערכת התכנון.

כל אמור עד כאן, בפוסט זה, ואף בקודמים לו, אינו אומר דבר ביחס לשאלה הבאה אליה אנו מבקשים להתייחס עתה, והיא:

האם זה טוב או רע?

האם מעורבות השלטון המרכזי, באמצעות היועץ המשפטי לממשלה, ומשרד הפנים, למרות שאולי נראה שהיא לא נעשיית בדרכים ראויות, מובילה לתוצאה ראויה?

ובכן, כמו שאמרו במקום אחר"ככה היא באמצע". יש במעורבות היועץ המשפטי לממשלה, כמו כנראה בכל דבר, יתרונות וחסרונות.

מצד היתרונות,היא יוצרת אחידות, שוויוניות, ויעילות.
היא מונעת מצב שבו בעל מקרקעין בחדרה יהנה מזכויות שחברו בגדרה אינו נהנה מהן, רק משום שהם מצויים במרחבי תכנון שונים.
היא מאפשרת מענה מהיר ואחיד לשאלות דומות, על בסיס סל של פתרונות מוכן מראש, מבלי צורך לדון מחדש בכל סוגיה. 
היא מונעת הטלת עומס יתר על מוסדות התכנון על ידי הגשת תוכניות חסרות יכולת מימוש.

מצד החסרונות, יש טעם לפגם בכך שמוסדות התכנון פועלים בהקשר בכפיפות להנחיות היועץ בניגוד להלכה שנפסקה בענין דור אנרגיה. זאת ועוד, הפרשנות של היועץ המשפטי לממשלה תהיה לעולם מצרה ביחס לסמכויות השלטון המקומי, ובכך יש כדי לפגוע במוסד היועץ המשפטי לממשלה וכדי לגרוע מהאובייקטיביות והממלכתיות שצריכים לאפיין אותו. דרכי ההתערבות של היועץ המשפטי לממשלה אינן שקופות ומבוקרות מספיק, ולעיתים דומה כי מעורבות היועץ המשפטי לממשלה חוצה את המישור הפרוצדראלי, את מישור הסמכות, ומובילה גם את נושאי המהות. כלומר לעיתים נדמה כי שיקול הדעת האוטונומי של מוסדות התכנון, נפגע כתוצאה ממעורבות של "האח הגדול", בתכני התכנון.

נראה כי המערכות כולם, הן זו התכנונית והן זו המשפטית, מחפשות שביל זהב ללכת בו, ומכיוון שחוק התכנון והבניה, באופן בסיסי ושלדי, ימשיך ללוות אותנו עוד שנים, הרי שהדרך אל שביל זהב כזה תמשיך לעבור באולמות בתי המשפט, ומטבע הדברים, היועץ המשפטי ימשיך להיות מעורב עד צוואר בהליכי התכנון.