19 באוק׳ 2013

המפתחות בפנים - הצעה ליצירת מנגנון של דיור בר השגה בחוק התכנון והבניה.

השבוע החל הדיון בוועדת הפנים של הכנסת בתיקון 102 לחוק התכנון והבניה. הכותרת הראשונה שיצאה מדיוני הועדה הייתה מדבריה של חה"כ מירי רגב, יו"ר הועדה, שהבטיחה כי "החוק לא ייצא לדרך בלי דיור בר השגה."

המוקש של דיור בר השגה, פוצץ את הרפורמה הקודמת בחוק התכנון והבניה, ולכן מעניין לעסוק בהצהרה של חה"כ מירי רגב לגבי דיור בר השגה ברפורמה הנוכחית.

מחיר דירה מורכב מארבעה רכיבים עיקריים: עלות הקרקע, עלויות הבניה, המיסוי והרווח הקבלני. למעשה שמדברים על דיור בר השגה, מדברים על הפחתה באחד או יותר מרכיבים אלה.
חוק התכנון והבניה, וכך גם ועדת הפנים של הכנסת, אינם האכסניה המתאימה לטפל בעלויות הבניה, במיסוי וברווח הקבלני. אלה צריכים להיות מטופלים, אם בכלל, ביוזמות חקיקה אחרות ובפורומים מתאימים יותר בכנסת, כמו ועדת הכספים או ועדת הכלכלה.
הרכיב היחיד במחיר הדירה שיכול להיות רלוונטי לדיון בוועדת הפנים הוא רכיב עלות הקרקע. אין להקל בכך ראש, מאחר ורכיב עלות הקרקע הוא רכיב דומיננטי במחירי הדירות באיזורי הביקוש.

על מנת להפחית את רכיב עלות הקרקע אנו מכירים שתי שיטות (יתכן וקימות יותר):
השיטה האחת היא הפחתת מחירים באמצעות כללי הביקוש וההיצע. כלומר למעשה, הגדלת היצעים.
השיטה השנייה היא סובסידיה. כלומר מישהו מממן את הפער בין מחיר השוק של המוצר לבין המחיר בו הוא נמכר בפועל.

באשר לשיטה הראשונה - חוק התכנון והבניה, אינו יכול לטפל בהקטנת ביקושים, אך הוא בפירוש יכול לטפל בהגדלת היצעים. מי שקרא את תיקון 102 לחוק יודע שהתיקון כולו,אינו אלא ניסיון לבזר סמכויות תכנון, באופן שיתרום לקיצור תהליכי תכנון. קיצורם של הליכי תכנון אלה, בצד סמכויות תכנון נוספות לוועדות המקומיות, ובכלל זה סמכויות לקדם תכניות להתחדשות עירונית יתרמו מן הסתם, להגדלת היצע הדיור. כל אלה עשויים לסייע (כנראה לא במרכז מטרופולין תל אביב) לירידה במחירי הדיור, ולקידום הרעיון של דיור בר השגה. במובן זה, אם חה"כ מירי רגב, אכן מעוניינת לקדם דיור בר השגה, היא צריכה לחבק את התיקון לחוק בשתי ידיים, ולקדם ולזרז את הליכי חקיקתו. אמנם נכון, השינוי שמציע החוק לא יביא לגידול דרמטי בהיצע יחידות הדיור, אבל הוא בפירוש יהווה כלי נוסף לקיצורם ולייעולם.

באשר לשיטה השנייה - כאשר מחירי הקרקע למגורים אינם יורדים, על פי כללי הביקוש וההצע הרגילים, ובכל זאת מבקשים להפחית את רכיב עלות הקרקע, ברור שמישהו צריך לממן את הפער. הפער בין מחיר השוק של הקרקע לבין המחיר שבו היא תימכר. גם כאן חוק התכנון והבניה ומנגנוניו עשויים לסייע.

הכיצד?

כאשר יזם מגיש תוכנית למוסדות התכנון, הוא יודע שעליו לייעד בתכנית קרקע לצורכי ציבור ובכלל זה, בתי ספר, גנים, מועדונים, בתי כנסת, מבני ספורט ומגרשי ספורט, מוסדות קהילתיים, דרכים ועוד. על פי רוב, יעוד הקרקע לצורכי ציבור אינו פוגע ביזם, משום שסך כל ההטבות והזכויות איתן יוצא היזם מהתכנית, גדול על פי רוב מהזכויות איתן הוא נכנס לתכנית. פער זה ידוע בכינו "השבחה", ועליו משלם היזם את היטל ההשבחה.
על ייעוד קרקע לצורכי ציבור אפשר להסתכל גם אחרת. נניח כי מוסדות התכנון לא היו מיעדים קרקע לצורכי ציבור בתכניות השונות, ואת כל הזכויות היוצאות מהתכנית היו מיעדים לשימושים פרטיים, לזכויות בנייה. בנסיבות כאלה, היתה עולה השבחת הקרקע, וקופת הציבור הייתה גדלה יותר באמצעות תשלומי היטל השבחה מוגדלים שהיו נכנסים אליה. כלומר,מזווית הראייה הנוכחית ניתן לומר שקופת הציבור למעשה "מסבסדת", את צורכי הציבור על ידי "הפסד", של כספי ההשבחה שהו מתקבלים, אילו לא היו נדרשים אותם צרכי ציבור.

את המנגנון הזה של יעוד קרקע לצורכי ציבור, שימומן מתוך "הפסד", של היטלי השבחה מבקשת המרפסת להציע לחה"כ מירי רגב, ככלי לקידום דיור בר השגה באמצעות חוק התכנון והבניה. ובמילים אחרות, היטלי ההשבחה יסבסדו את מחירי הקרקע לדיור בר השגה.

אחרי שהוסבר הרעיון, היישום הבסיסי שלו בחוק התכנון והבניה הוא די פשוט. כל שצריך לעשות הוא לכלול את המונח "דיור בר השגה", בין צורכי הציבור אותם מונה סעיף 188 לחוק התכנון והבניה. שינוי פעוט זה, יאפשר למוסדות התכנון ליעד בכל תוכנית קרקע לדיור בר השגה, כחלק מהמטלות הציבוריות של התכנית. באופן כזה יווצר מלאי קרקעות "שישולם "מתוך ההפחתה בהיטל השבחה. הקרקע הזו תוכל להיות מוחכרת לזכאים, על פי קריטריונים שיקבעו, מחוץ לחוק התכנון והבניה, כאשר רכיב הקרקע מנוטרל ממחיר הדירה באופן מלא או חלקי. כמו יתר שטחי הציבור בתכנית, הקרקע המיועדת לדיור בר השגה, תוקצה לרשות המקומית, והיא תנהל אותה ותדאג להחכרתה לזכאים.

לכל הספקנים ששואלים מה לרשות מקומית ולניהול מגורים לזכאים, נזכיר פוסט קודם שפורסם כאן לפני מספר חודשים, וכך גם את סעיף 249(5) לפקודת העיריות שקובע, בין יתר סמכויותיה של עירייה, גם את הסמכות לספק שיכון למיעוטי אמצעים, ולתכלית זו - (א) לרכוש או לחכור כל קרקע, לרבות בתים או בנינים אחרים שעליה; (ב) להקים שיכונים על כל קרקע; (ג) לרכוש או לחכור כל קרקע, כדי למכרה או להחכירה חכירה ראשית או משנית, להקמת שיכונים למיעוטי אמצעים על ידי אדם זולת העיריה....



כדי שהדברים יהיו ברורים נדגים את הרעיון:
לועדה המחוזית תל אביב מוגשת תוכנית על 100 דונם. 35 דונם ייועדו והופרשו לצורכי הציבור המוכרים והקלאסיים. 65 דונם יועדו למגורים והועדה המחוזית תאשר עליהם בניה של 650 דירות. צפיפות של 10 יח"ד לדונם נטו, אבל בכך לא תמה מסכת ההפרשות לצורכי ציבור. בנוסף להפרשה הקלאסית יופרשו עוד 10% מתוך יחידות הדיור שאישרה התוכנית לצורך הציבורי של דיור בר השגה. יחידות הדיור האלה, יוקצו לרשות המקומית, באמצעות טבלאות האיזון הכלולות בתוכנית, כשטחי ציבור לכל דבר וענין. ההקצאה תהיה בתוך שטחי המגורים של התוכנית. היזם ישלם היטל השבחה על תוספת זכויות של 585 יחידות דיור בלבד, והרשות המקומית, שתפסיד את היטל ההשבחה על 65 היחידות שהוקצו לה, אך "תרויח" קרקע המיועדת לדיור בר השגה. הקרקע תשמש לבניית דירות בתוך הפרויקט עצמו. כך בכל פרויקט בניה, יכללו כמה דירות שמחיר המכירה שלהם לא יכלול את רכיב עלות הקרקע, והרי לכם דיור בר השגה.

אין לנו אשליות. התיקון המוצע בחוק התכנון והבניה, הוא אמנם פשוט, אבל לא מספיק. כדי ליישם את התהליכים ידרשו צעדים משלימים, לרבות מנגנונים לקביעת קריטריונים לזכאים, לניהול הפרויקט ליישומו וכו'.... אבל, לכל הסוגיות הללו יש פתרונות וברור שרשויות גדולות וחזקות יכולות לנהל פרויקטים מסוג זה, ובלבד שתנתן להן הסמכות.

חה"כ מירי רגב הצהירה כאמור כי "החוק לא ייצא לדרך בלי דיור בר השגה". אנו בקשנו להציע לה את  צרור המפתחות.

12 באוק׳ 2013

זכות בחירה

אל שלל התוכניות המוכרות לנו על פי חוק התכנון והבניה הקיים, עומדת להצטרף תוכנית נוספת, היא "התוכנית המצומצמת". מה שמייחד את התכנית המצומצמת, הוא לא הנושאים שניתן לאשר במסגרתה (מדובר ברשימה מצומצמת וחלקית של הנושאים הניתנים לאישור במסגרת תוכנית בסמכות ועדה מקומית), אלא זהות הפורום המפקיד. בפעם הראשונה מוענקת סמכות ליו"ר ועדה מקומית, להחליט, לבדו, לאחר שקיבל חוות דעת ממהנדס הועדה, על הפקדתה של התוכנית.
לא צריך להתלהב יותר מידי, השינוי הוא לא כל כך דרמטי, משום שהסמכות לאשר את התוכנית הייתה ונותרה בידי הועדה המקומית עצמה. אפשר לתמוה מדוע לא להשלים את המהפך, ולהקנות ליו"ר הועדה את הסמכות גם לדון בהתנגדויות לתכניות מסוג זה, ולאשרן. במקרה כזה ניתן וצריך לשמור על הסמכות של הועדה המקומית כגורם המקומי היציג, על ידי מתן זכות לכל חבר בועדה מקומית או נציג, תוך תקופה קצובה, לדרוש כי אישורה של התכנית ידון גם במליאת הועדה המקומית, והחלטתה תהיה ההחלטה הסופית.
על כל פנים, מה שבמיוחד ומעניין בתיקון האמור, הוא שהמסלול המוצע נתון לבחירה. כלומר התיקון לחוק מציע לתת ליזם התוכנית המצומצמת זכות בחירה. עליו להחליט, בתחילת ההליך, אם הוא רוצה להביא אותה לדיון לקראת הפקדה בפני יו"ר הועדה המקומית, או בפני הועדה עצמה, על פי המתכונת הרגילה והמוכרת. זה מעניין וזה חדשני.
ההחלטה של יזם התוכנית, באשר לבחירה במסלול המתאים לו, תושפע בראש ובראשונה מהתוצאות המשפטיות של הבחירה, מאחר והבחירה במסלול התוכנית המצומצמת אינה יוצרת תוצאות משפטיות כמו איסור על הוצאת היתרים בתקופת ההפקדה שאינם תואמים את התוכנית המופקדת ועוד. אבל, לא מן הנמנע כי ההחלטה באיזה מסלול לבחור, תהיה גם החלטה פוליטית. כך למשל, במקרים של ועדות מקומיות לעומתיות, יוכל ראש העיריה, היושב בראש הועדה המקומית מתוקף תפקידו, לקדם לשלב ההפקדה לפחות, תוכניות בנין עיר שבסיטואציה רגילה לא היו מגיעות לשולחנות התכנון, ואגב כך, לתת ליזמי התוכנית מעמד נח יותר כשהם באים אל פתחה של ועדת הערר.
בהכירנו את מעורבותן הרבה של לשכות התכנון בהליכי התכנון של תוכניות מחוזיות, ואת השפעתן הרבה על ההחלטות המתקבלות שם בשלב ההפקדה, אנו מבקשים לשאול מדוע לא לאפשר ליו"ר ועדות מחוזיות, להחליט להפקיד, לבדם, תוכניות שבסמכות הועדה המחוזית, לאחר קבלת חוות דעת מתאימות ממתכנן המחוז, ומדוע להמשיך ולקיים דיון פומבי דו שלבי בכל תוכנית, במקום דיון אחד בועדה, לאחר קבלת התנגדויות ולצורך החלטה אם לאשר תוכנית אם לאו ?

מדד ההאצה: הציון 10 על הרעיון. 8 על הביצוע. ניתן בהקשר זה להרחיק לכת יותר, ולפחות שני רעיונות הוצעו למעלה.
מדד הביזור: הציון 10. לא רק שבוזרו סמכויות לועדה מקומית הן מבוזרות הלאה אל יו"ר הועדה. 

4 באוק׳ 2013

לחבק עצים

"עצי יער ועצים שנטעו על ידי אדם הם מרכיב חשוב בסביבה הירוקה. הם משמשים הן למטרות נוי והן למטרות חקלאיות, ונודעת להן חשיבות בתרבות האנושית. בישראל נטיעת עצים, ושימור אזורי יער וחורש טבעיים הם ערך לאומי מרכזי והוא אף בא לידי ביטוי בחגיגות ט"ו בשבט מידי שנה. מעבר לכך לעצים תפקיד חשוב בתחום האקלים ובמניעה ובצמצום של התחממות כדור הארץ, שכן הם סופגים פחמן, דו חמצני - וכך מופחת שיעורו של גז זה באטמוספירה - ומשמשים גורמי צל.
עם זאת לחצי פיתוח והרצון להשתמש בחומרי העץ למגוון מטרות מביאים לכריתתם של עצים רבים בלי להתחשב בתרומתם החשובה לאדם ולסביבה כמתואר לעייל".
למרות שהטקסט שהבאנו לעייל נשמע כמו חיבור לט"ו בשבט, שהוגש באחד מבתי הספר היסודיים, הוא אינו כזה. מדובר בלא פחות מאשר דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס׳ 88) (נטיעת עצים חלופיים), התשס״ט-2008, אשר הונחה על שולחן הכנסת לפני חמש שנים בלבד, וקיבלה תוקף של חוק.
כתוצאה מאישור הצעת החוק, התווסף לחוק התכנון והבניה סעיף 83 ג', האוסר על מוסד תכנון לאשר תוכנית, אשר בתחומה מצויים עצים בוגרים (שגובהם לפחות 2 מטר וקוטר הגזע שלהם 10 ס"מ), מבלי שהתייעץ קודם לכן עם פקיד היערות, ומבלי שפקיד היערות נתן חוות דעת, בה יבחן גם את אפשרות העתקתם של העצים למקום חלופי, ובחינת הסיכונים שיגרמו אגב כך לעצים.
לא צריך להיות גאון גדול כדי להבין את המשמעות של הוראה כאמור, ואת השלכתה על קידום ויעול הליכי תכנון ובנייה. נראה שלמישהו השתבש המשקל, ובמקום לאזן את העיקרון החשוב של שמירה על עצים, אל מול הצורך ליעל ולקדם הליכי תכנון ובניה, הוא החליט לשים את מלוא המשקל על העצים, והצליח. התוצאה היא עיכוב בלתי נסבל בהליכי הבניה, משום שלמעשה, הוראת החוק מחייבת, להעביר כמעט כל תוכנית לאישור ולקבלת חוות דעת מפקיד היערות.
בעיית הזמן שנוצרה כתוצאה מהעברת תכניות לחוות הדעת של פקיד היערות היא הבעיה הקטנה. מעבר אליה, קיימת בעיה עקרונית הרבה יותר גדולה. בהעברה של כמעט כל תוכנית לפקיד היערות, יש, במידה מסוימת, הכפפה של סמכות מוסד התכנון בפני סמכות פקיד היערות. בכך מצוי קושי עקרוני.
אומנם החובה של מוסד התכנון היא חובת התייעצות בלבד, ואין לפקיד היערות "זכות וטו", על החלטות מוסד תכנון, ואולם, חוות דעת ניתנות שלא על מנת להתעלם מהן, וצריך מוסד תכנון טעמם חזקים במיוחד על מנת לפעול כנגד חוות דעת של פקיד היערות האוסרת עליו לכרות עצים. לכן בפועל במקרים מסוימים עלולה עמדת פקיד היערות להגיע לכדי זכות וטו של ממש על החלטת מוסד תכנון.
מעבר לכך, מדוע יהא כוחו של פקיד היערות עדיף על פני כוחו של כל בעל סמכות אחר. קחו לדוגמה את המפקח על התעבורה. נושא הבטיחות בדרכים והמלחמה בתאונות הדרכים הוא נושא אקוטי במדינת ישראל. מדוע לא תועבר כל תוכנית, שיש בה כבישים, כתנאי לאישורה, להתייעצות ומתן חוות דעת, כמו שהיא מועברת לפקיד היערות ?
התשובה הרי ברורה והיא מושרשת ביסוד השיטה התכנונית בישראל. על פי התפיסה התכנונית בישראל, הכרעות תכנוניות מתקבלות במוסדות תכנון, שהם על פי רוב, מוסדות קולגיאליים. היינו מוסדות בהם יושבים נציגים המייצגים מגוון אינטרסים. כל הנציגים, יושבים יחדיו, בחדר אחד, כל אחד משמיע דעתו בנושאים החשובים לו, ולאחר שכולם שקללו את העמדה של כל האחרים, ושמעו יחדיו את הציבור, מתקבלת החלטה. זו ההחלטה המחייבת את כולם, והיא מתקבלת מבלי ליצור נציגים מיוחסים, שדעתם נשמעת יותר או בנפרד.
לכן, השיטה של התייעצות עם פקיד היערות לא רק שמעכבת הליכי תכנון ומטה את האיזון בין שיקולים תכנוניים שונים באופן חיצוני לשיקול תכנון, היא שיטה זרה לשיטה התכנונית הנוהגת בישראל. לכן, הרעיון הזה, "שהחליק", ואין לי מילה טובה יותר לתארו, לתוך חוק התכנון והבניה, מחייב תיקון, ותזכיר הצעת החוק לתיקון 102, אכן מציעה לתקנו.
התיקון לצערנו אינו מספק. התיקון נותן פתרון לבעיית הזמן שהצגנו, אך אינו נותן פתרון לבעיה העקרונית והיא החריגה מהשיטה התכנונית. התיקון מבטל את הצורך לפנות ביחס לכל תוכנית להתייעצות עם פקיד היערות. הוא קובע כי שרי הפנים והחקלאות יקבעו יחדיו, סוגי תכניות שרק ביחס אליהם תוחל חובת התייעצות. כתוצאה מכך, רק מקצת מהתוכניות יועברו להתייעצות עם פקיד היערות, והצורך "בביקור", ביחס לכמעט כל תוכנית אצל פקיד היערות, יבוטל. אין ספק שתיקון כזה, מיעל את הליכי התכנון. עם זאת, אין התיקון אינו מבטל כליל את חובת ההתייעצות.
לדעתנו, התיקון היה נכון יותר אם הייתה מוטלת חובה על פקיד היערות, ביחס לאותן תכניות אשר לגביהם תקבע איתו חובת התייעצות על ידי השרים, להגיש חוות דעת למוסד התכנון, עד לתום תקופת ההפקדה. או אז, הייתה נשמעת עמדתו, כעמדתם של כלל הגורמים הרלוונטיים, היתה נשמעת עמדת הציבור ועמדת יזמי התוכנית ביחס לעמדתו, והייתה יכולה להתקבל החלטה על ידי מוסד התכנון, המשקללת את כלל הנתונים. באופן כזה היתה עמדת פקיד היערות הופכת למרכיב נוסף בתבשיל מורכב המתקרא "החלטת מוסד תכנון".
מדד היעילות: אין ספק – התיקון המוצע יזרז וייעל את הליכי התכנון ולכן הציון 9 מוענק לו.

מדד הביזור: מדד זה אינו רלוונטי כאן, ובמקומו, באופן חד פעמי, נפעיל את מדד העקביות, ובמסגרתו נעניק למחוקק את הציון העגול 0, על כך שרק לפני חמש שנים שר שיר הלל על העצים בדברי ההסבר על הצעת החוק, והנה חמש שנים אחר כך, הוא משנה (בצדק) את החוק, כאילו לא היו דברים מעולם.