נקודת ייחוס

אחד הנושאים העומדים במרכז הממשק שבין תכנון למשפט, הוא גבולות שיקול הדעת התכנוני. הכלל המשפטי ברור וידוע. בית המשפט לא מתערב בשיקולי תכנון, אלא על רקע של חוסר סבירות קיצוני, חוסר תום לב שיקולים זרים וכיוב'. מה שפחות ברור וידוע הוא מה הגבול. כלומר באיזה נקודה שיקולי התכנון יחצו את קו חוסר הסבירות, ויובילו להתערבות שיפוטית. איתור נקודת הגבול, נבחן תמיד בנסיבותיו הקונקרטיות של כל מקרה ומקרה, ועם זאת דומה כי לאחרונה הולכים ומתחדשים מדדים אובייקטיביים, חיצוניים להליך התכנוני, המהווים כלי לבחינת שיקול הדעת התכנוני.

כך למשל, תקן החניה החדש, המחליף את תקן החניה מ 1983. כך למשל תקן 5281 לבניה ירוקה, וכך גם המדריך החדש לחישוב שטחים לצורכי ציבור בתוכניות.

כל המסמכים הללו אינם מסמכים מחייבים, אך הם נותנים קנה מידה לסבירות, ומוסד תכנון שירצה לסטות מהם יצטרך להסביר ולנמק מדוע הוא עושה כן.

בעידן הנוכחי, בו מוסדות התכנון "מונחים מלמעלה", לנצל כל קרקע פנויה עד לרף הניצולת המקסימלי שלה, המדדים הללו מהווים כלי בחינה הכרחי ונקודת ייחוס ראויה לכל תוכנית.

תקן צפיפות

המונח "צפיפות", הפך בשנים האחרונות לאחד הפופולריים בשוק הנדל"ן במדינת ישראל. כולם מדברים על הצפיפות, אבל בכלל לא בטוח שכולם מתכוונים לאותה צפיפות. את יזם הנדל"ן מעניינת צפיפות המגורים נטו, כלומר כמה דירות הוא יכול לבנות על החלקה שרכש, ואת מוסדות התכנון בעיקר מעניינת (או צריכה לעניין) צפיפות המגורים ברוטו ברוטו, כלומר כמה יחידות דיור ניתן להפיק ממשאב הקרקע המתכלה, מבלי לפגוע באיכויות המגורים.    

מדדי הצפיפות, הם כלי תכנוני חשוב. לא צריך להסביר שצפיפות יתר עשויה להפוך אזורים נפלאים, לסלאמס בשל מחסור בתשתיות, מבני ציבור, ושטחים פתוחים, ואילו צפיפות חסר עשויה להוביל לבזבוז משאבי קרקע, ולאי ניצול ראוי של תשתיות.

השאלה מהי הצפיפות הראויה היא שאלה של מדיניות. כך, בעוד שבשנות ה – 90 קודמו במדינת ישראל פרויקטים רבים של "צמודי קרקע", הרי שבשנים האחרונות, ככל שהעמיק משבר הדיור, התהפכה המדיניות, וכעת בניה לגובה ושימוש אינטנסיבי במדד הקרקע, היא הבון טון.

הגדלת צפיפות המגורים חייבה בחינה מחדש של מגבלות הצפיפות, קרי מהו אותו סף בו הגדלת צפיפות תבוא על חשבון צורכי ציבור ראויים, בשים לב לתנאים המשתנים והייחודיים לכל איזור.
על רקע זה פורסם החודש המדריך החדש להקצאת קרקע לצורכי ציבור.

המדריך איננו מסמך מחייב – הוא כלי עזר. עם זאת ניתן לחשוב שלגבי תוכניות רחבות היקף, סטייה מהמדדים הקבועים בו, ללא הסבר והנמקה ראויים, תהיה בלתי סבירה. כך גם העדר בחינה מחדש של הקצאות הקרקע ביחס לאיזור מסוים, בו אושרו מספר תוכניות זו אחרי זו, עשויה אף היא להיות לא סבירה.

המדריך יוצר שינוי תפיסתי ביחס לשטחי הציבור ומיקומם במרקם העירוני, אם כי כלל לא בטוח שכל ההסדרים הקבועים בו ניתנים ליישום על בסיס החקיקה הקיימת, ויתכן שיצריכו שינויי חקיקה. כך למשל השאלה אם ניתן לחייב בתוכנית בעל קרקע, להקצות שטחי בניה בבניין גמור לצורכי ציבור, היא שאלה משפטית שלמיטב ידיעתנו טרם הוכרעה בפסיקה, על אף שנדונה במספר הזדמנויות.

עצם פרסומו של המדריך החדש, תעלה מן הסתם סוגיות משפטיות נוספות. כך יש להניח שהשאלה אם נערכה צריך היה לערוך בחינה פרוגרמטית לגבי תוכניות מסוימות, תתברר בשלב מסוים בבתי המשפט. זוהי אומנם שאלה תכנונית גרידא, אבל המדריך קובע אמות מידה מסוימות שאי הפעלתן ללא הנמקה סבירה עשויה להפוך לתקלה משפטית. עוד שאלה שיתכן שתעלה היא, האם מקום בו נערך מסמך הבוחן הקצאת קרקע על פי המדריך, קיים צורך להפקיד את המסמך על מנת שניתן יהיה לבחון את מסקנותיו ולקבל את התייחסות הציבור אליו במסגרת ההתנגדויות, או שמדובר במסמך פנימי וכלי עבודה שאינו מענינו של הציבור.

כך או כך, בתקופה של הגברת הצפיפות, המדריך החדש להקצאת קרקע לצורכי ציבור, היה צורך הכרחי, ואם תרצו תוכלו לראות בו "תקן הצפיפות" של מדינת ישראל. 

משטרת הבניה

בנינים לא צריכים לקרוס. אם זה קורה, מישהו התרשל.

נכון להיום, ערב כניסתה לתוקף של הרגולציה החדשה, המדינה, הרשויות המקומיות, והמוסדות התכנון, כמעט ואינם מפקחים על תֶכֶן הבניה. המנגנון היחיד לפיקוח על הבנייה הוא הפחד. החשש של מתכננים/ מהנדסים/ יזמים/ קבלני ביצוע שאם יחסכו בברזל ובבטון, ולא יבנו בהתאם לתקנים, הבניין יתמוטט, והם יצטרכו לתת את הדין. הבעיה היא שבמדינת "יהיה בסדר" זה כנראה לא מספיק.

בשבוע הזה שאחרי קריסת חניון הברזל, זכה הציבור הרחב להכיר את מכוני הבקרה. אותם גופים, אשר יצר תיקון 101 לחוק התכנון והבניה, שטרם התחילו לפעול בשל העדר תקנות מתאימות, ואשר אמורים להוציא מן הכח אל הפועל את מסקנות ועדת זיילר. זו שהוקמה עקב אסון ורסאי.

מכוני הבקרה, אינם תרופת פלא לרשלנות, שכן אין זה מתפקידם לשנות את תקני הבניה הקימים, אלא להבטיח את ביצועם. לעומת המצב הקיים היום, מכוני הבקרה ישפרו את המצב. הם יוסיפו מימד של פיקוח על תֶכֶן הבניה. בצד זאת הם יעכבו את תהליכי התכנון, ואת תהליכי הביצוע, ייקרו אותם, במיוחד בפרויקטים בהם ערכי הקרקע נמוכים, ואף אחד לא מבטיח שיהיה בכוחם למנוע מעשי רשלנות. יש שיאמרו שלשרשרת הרשלנים יתווסף כעת רשלן פוטנציאלי נוסף, שיחלוק את האחריות הביטוחית עם כל היתר.

כשמדינת ישראל רצתה להתמודד ברשלנות של נהגים המובילה למאות הרוגים בתאונות דרכים, היא הקימה את משטרת התנועה, והיא משקיעה המון כסף בנידות ובאמצעים. אף אחד לא העלה על דעתו להעביר את הפיקוח על התנועה למשטרה פרטית. כשמדינת ישראל החליטה להתמודד באסונות הבניה, היא פעלה הפוך. היא הקימה את מכוני הבקרה. כלומר, היא הפריטה את "משטרת הבניה". כלומר שוב קבלן, שרוצה לחסוך בעלויות, ממש כמו הקבלן שבונה את החניון. 

המדינה כנראה החליטה שבמונחי עלות תועלת, ניתן לספוג כמה הרוגים בודדים בכל כמה שנים, כתוצאה מבניין מתמוטט. מדוע לא לקבוע תנאי מינימום לזהותו של מהנדס ולכישוריו של קבלן ביצוע – למדינה פתרונים. בכל מקרה נראה שמכוני הבקרה אינם הפתרון המיטבי לבעיית הבניינים המתמוטטים, בודאי לא היחיד, אבל הם פתרון מצוין לאחריותה של המדינה. כעת, אף זיילר לא יוכל לבוא בטענות לרגולטור שהוא אינו דואג לפיקוח על תֶכֶן הבניה. בזה יתרונם המרכזי של מכוני הבקרה. כמו שאמרנו – יהיה בסדר.